(первое чтение) О проекте федерального закона № 341332-8 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в целях совершенствования учета амортизационных отчислений, направляемых на модернизацию основных фондов организаций" (первое чтение)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в целях совершенствования учета амортизационных отчислений, направляемых на модернизацию основных фондов организаций»

Законопроект «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в целях совершенствования учета и амортизационных отчислений, направляемых на модернизацию основных фондов организаций» подготовлен с учетом научно-экспертных рекомендаций, выработанных учеными и экспертами Московского государственного университета и Института экономики РАН по результатам научно-экспертных исследований по теме «Анализ лучших зарубежных практик и выработка научно обоснованных рекомендаций по вопросам законодательного регулирования правовых механизмов ускоренной амортизации».
Проблема обеспечения фактического использования амортизационных отчисления для финансирования модернизации основных фондов организаций вызвана тем обстоятельством, что в последние шесть лет российская экономика столкнулась с падением темпов ее роста, что вызывает большую тревогу за будущее страны, особенно в условиях вводимых экономических санкций со стороны США и ЕЭС.
Важнейшими причинами стагнации российской экономики являются падение инвестиционной активности в стране, от которой в решающей степени зависят темпы роста экономики, и однобокая их структура с нарастанием в ней доли, идущей на развитие сырьевых отраслей. Инвестиции в основные фонды в сопоставимых ценах в 2013г. приросли на 0,8%, в 2014 г. они сократились на 2,5%, в 2015 г. на 8,4%, в 2016 г. – на -0,9%, с 2017 по 2021 гг. снова сократились от - 2,2% до - 4%.
Наряду с падением темпов роста экономики и инвестиционной деятельности, особую озабоченность вызывает растущий из года в год износ основных фондов, увеличившийся в целом по стране за 2000-2021 гг. с 39,3 до 53,1%, а в некоторых отраслях до 70% и более, что объясняется не только низкими темпами инвестиций в основные фонды, но и их расходованием в основном не на приобретение нового оборудования и технологий, а на капитальный ремонт действующих фондов. Об этом свидетельствует, несмотря на положительный коэффициент обновления фондов в 2018-2019 годах +4,7%, с 2020 года произошел спад с +3,9% до -4,0% 2021 году, а также низкий и постоянно снижающийся коэффициент их выбытия, сократившийся за 2000-2021г. с 1,3 до 0,5%.
Необходимо отметить, что процесс снижение инвестиционной активности в реальных секторах экономики характерен не только для России, но для развитых стран. Это связано с бурным развитием фондовых рынков и более высокой доходностью вложений в них по сравнению с реальным производством.
В 2017 г. объем финансовых вложений на фондовом рынке России составил 165,7 трлн. руб., с 2018 г. - 246,5 трлн. руб, 2019 г. – 247,2 трлн. руб., 2020 г. -306 трлн. руб., 2021 г. – 390,9 трлн. руб. При этом объем долгосрочных финансовых вложений на срок больше 12 месяцев составил в 2017 г. 18,6 трлн. руб. и с 2018 по 2021 гг. в 1,6 раза превысил инвестиции корпоративного сектора, а величина накопленных долгосрочных вложений достигла 51,7 трлн. руб.
В этом же году инвестиции корпоративного сектора страны составили всего 12 трлн. руб., в которых вложения из собственной прибыли равнялись 6,3 трлн. руб., остальные 5,7 трлн. руб. осуществлялись за счет бюджетных средств и кредитов. Одновременно в этом году амортизационные отчисления возросли до 6,4 трлн. руб. Если допустить, что вся амортизация была израсходована на инвестиции в виде собственных средств, то оказывается, что в этот год корпоративный сектор не потратил из собственной прибыли на инвестиции в основные фонды ни одного рубля, вся она ушла на фондовой рынок.
Следует отметить, что в инвестициях корпоративного сектора на протяжении длительного времени наблюдается высокая доля использования кредитных средств. Данное обстоятельство может свидетельствовать о том, что сегодня бизнесу гораздо выгоднее отправлять свою прибыль на фондовый рынок, а для инвестиций брать кредиты. Серьезным отрицательным моментом такой практики является удорожание производства товаров и услуг в стране и снижение их конкурентоспособности, как на внутреннем, так и на внешних рынках.
Огромное и быстро нарастающее превышение финансовых вложений бизнеса по отношению к инвестициям в основные фонды в России связано, с одной стороны, с высокой налоговой нагрузкой на бизнес, особенно в обрабатывающих отраслях, а с другой стороны, с многократным превышением уровня прибыльности и скоростью оборота инвестиций на фондовом рынке по отношению к их вложению в реальное производство.
Свободные средства бизнеса всегда перетекают туда, где они могут принести более высокую прибыль и, чтобы их перенаправить в реальное производство необходимо перенастраивать налогообложение в стране, как это делают сегодня США и другие развитые страны. Другого пути не существует, т.к. существует капитализм с его фондовым рынком и, если Россия не введет действенные стимулы для инвестиций в реальное производство, экономика будет продолжать стагнировать.
А пока продолжающееся сокращение инвестиций в России в основные фонды сдерживает достижение стратегических целей по модернизации экономики страны, структурной ее перестройке, повышения уровня жизни населения, переходу к инновационному социально ориентированному типу экономического развития.
Такие амбициозные задачи поставлены, но, к сожалению, в них не обозначены системные методы их достижения и, в первую очередь, по решению проблемы интенсификации инвестиционной деятельности в стране, с доведением доли инвестиций в ВВП с существующих 18,83% (2020 г.) до 26-28%, что потребует нарастить годовой темп их прироста до 8-10%, а объем увеличить минимум в 1,6 раза с существующих 20 до 30 трлн. руб. А для того чтобы догнать развитые страны по объему инвестиций на душу населения их необходимо увеличить до 45 трлн. руб. Если этого не сделать, то отставание России от развитых стран по уровню жизни будет только нарастать.
Анализ инвестиционной активности в промышленно развитых странах за последние десятилетия наглядно показывает, что это достигается сегодня за счет проведения политики ускоренной амортизации, за счет освобождения прибыли от налогообложения и придания ей целевой функции. В большинстве развитых стран в инвестициях корпоративного сектора в основные фонды на амортизацию теперь приходится порядка 65-70%, на заемные средства 15-20%, а на прибыль 12-15%.
Огромным минусом действующей амортизационной политики в России является отсутствие налогового учета и контроля за целевым расходованием амортизационных отчислений. По нашим оценкам из общей их суммы, начисленной в 2020 г. по корпоративному сектору в размере 6,4 трлн. руб., более половины было потрачено не на развитие, а на финансовые вложения, пополнение оборотных средств, и др. операции. В результате только за этот год страна недополучила инвестиций на 3,2 трлн. руб. Кроме того, государство освободив эту сумму от налога на прибыль, недобрало в бюджет страны 620 млрд. руб. по нему, из них 500 млрд. руб. в бюджеты субъектов Федерации.
Чтобы предотвратить разбазаривание триллионных средств в виде начисленных амортизационных отчислений и направить их по своему прямому назначению, а также учитывая высокую степень износа основных фондов, которые определяют будущее всей экономики, России сегодня настоятельно необходимо осуществить амортизационную реформу, которая позволила бы нарастить долю амортизационных отчислений в инвестициях в основные фонды с существующих 20% до уровня развитых стран в 60-70%.

В этих целях разработан законопроект об амортизационной политике, в котором предлагается:
- внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, направленных на:
- сокращение действующих сроков обновления основных фондов, в первую очередь в обрабатывающих отраслях;
- принятие постановлений Правительства Российской Федерации:
о порядке проведения переоценки стоимости основных фондов за период с 1996 года по настоящее время и установления требования о проведении организациями регулярной переоценки основных фондов в целях начисления амортизационных отчислений с учетом восстановительной стоимости основных фондов;
о проведении регулярных всеобщих переоценок основных фондов и начисление амортизации, не с первоначальной, а с восстановительной их стоимости, ибо сегодня при замене изношенных фондов происходит не просто возврат им первоначальной стоимости, а возникает существенное ее увеличение;
о возложении на Минфин России, Росстат разработку и утверждение нормативных правовых актов, регулирующих вопросы бухгалтерского и статистического учета амортизационного учета начисленных амортизационных отчислений и их фактического использования на модернизацию основных средств организаций, внедрение статистической отчетности по использованию начисленных амортизационных отчислений, как по корпоративному сектору, так и по малым и средним предприятиям, на которых сегодня приходится 45,3% от всех основных фондов страны.
По нашим расчетам внедрение мероприятий по повышения уровня вложения инвестиций в основные фонды приведет к сокращению налоговых поступлений по налогу на прибыль в части роста амортизационных отчислений, направленных на модернизацию и обновление основных фондов, которые могут составить примерно 160 млрд. руб. ежегодно в течение трех лет. Как правило, все страны в этих случаях для восполнения налоговых поступлений используют «печатный станок». Такой вариант направления государственных дополнительных денег в экономику не ведет к инфляции, потому что они в этом случае расходуются не на увеличение доходов населения, а только на восполнение сокращения уже сложившегося их уровня. Кроме того, при ставке налога на прибыль в размере 20% каждый недополученный рубль по этому налогу увеличит инвестиции в основные фонды на 5 руб. и не приведет к росту инфляции.
Вбрасывая, таким образом, относительно небольших денежных средств в экономику и вводя регулярный учет и контроль за целевым расходованием амортизационных отчислений, государство добивается одновременно сокращения налоговой нагрузки на бизнес, ускорения процесса обновления основных фондов, увеличения инвестиционной активности, наращивание объема собираемых налогов, повышение темпов роста ВВП и, тем самым, образно выражаясь, заряжает «аккумулятор экономики», который позволяет ей набрать скорость и развиваться дальше без сбоев и с ускорением.

1) В пункте 1 статьи 1 законопроекта предлагается в статье 256 НК РФ установить нормы, по осуществлению переоценки основных фондов в соответствии с порядком и в сроки, определяемые Правительством Российской Федерации. Разработчики экспертно-аналитического исследования по вопросу совершенствования и контроля за использованием амортизационных отчислений на модернизацию основных фондов организаций предлагают провести переоценку основных фондов за период с 1996 года по 2023 году.
Для этого предлагается внести изменения в статью 256 НК РФ, позволяющие организациям-налогоплательщикам:
- учитывать результаты переоценки стоимости основных фондов при определении восстановительной стоимости амортизируемого имущества и при начислении амортизации для целей налогообложения;
- восстановить применение переоценки на предприятиях;
- возможность осуществлять простое воспроизводство за счёт амортизационных отчислений, как того требует мировая практика.
Таким образом, начисление амортизации на основные средства должно производиться не с первоначальной, а с их восстановительной стоимости, так как сегодня при замене изношенных фондов происходит не просто возврат им первоначальной стоимости, а возникает существенное ее увеличение.
а) переоценка основных фондов предприятий и приведение их стоимости к уровню реального замещения основных фондов по текущим ценам.
Проблема переоценки обозначилась с 2002 года, когда одновременно с внесением изменений в НК РФ, согласно которым результат переоценки перестал учитываться в целях налогового учёта при определении восстановительной стоимости и амортизации, предприятия перестали пользоваться правом проведения переоценки. Причиной этого стало различие налоговых баз при определении налога на прибыль и налога на имущество предприятия. В первом случае – налоговая база формируется с учетом амортизационных отчислений, рассчитанных в соответствии со статьями 259, 259.1, 259.2 и 259.3 НК РФ. Во втором случае – в соответствии с пунктом 3 статьи 375 НК РФ «При определении налоговой базы как среднегодовой стоимости имущества, признаваемого объектом налогообложения, такое имущество учитывается по его остаточной стоимости, сформированной в соответствии с установленным порядком ведения бухгалтерского учета, утвержденным в учетной политике организации». Поэтому в случае, если предприятие решает провести переоценку основных средств, то увеличивается его налогооблагаемая база и величина налога на имущество. Кроме того, с учетом высокого уровня инфляции предприятие отказывается переоценивать оборудование, а, следовательно, образуется разница между величиной износа основных средств и накопленной амортизацией.
б) предлагается использовать следующий метод переоценки основных средств который позволит стимулировать предприятия переоценивать оборудование. Данный метод, рекомендован группой экспертов МГУ, подготовившей научно-экспертные рекомендации по данному вопросу по заказу Государственной Думы в 2018 году. Он основан на корректировке остаточной стоимости основных средств за счёт пересчёта, начисленной за период отсутствия переоценки, амортизации по следующей методике: первоначальная (или восстановительная) стоимость путём экспертной оценки либо по документально подтверждённым данным доводится до рыночной стоимости основных средств. Начисленная амортизация переоценивается с учётом стоимости денежных потоков во времени по следующей формуле (за пример взят 2001 год, как первый год эксплуатации оборудования):
(7)
 где Апер.n – переоцененные амортизационные отчисления на конец n-го года; А02 – сумма начисленной амортизации на начало 2002 г.; ΔА02, ΔА03, …, ΔАn – ежегодные амортизационные отчисления 2002, 2003…n-го годов; I02, I03, …, In – индексы инфляции 2002 г. по n-ый годы.
Остаточная стоимость основного средства определятся, как разность рыночной (восстановительной) стоимости и суммы пересчитанной по формуле (7) амортизации. После этого амортизация основного средства начисляется, исходя из остаточной стоимости и оставшегося срока полезного использования основного средства, с целью полного списания стоимости актива к концу срока амортизации.
Предлагается данный метод при возможности и его поддержки учитывать при разработки проекта постановления Правительства Российской Федерации «Порядок переоценки стоимости основных фондов за период с 1996 по 2022 годы».

2) в пункте 2 статьи 1 законопроекта абзац седьмой пункта 1 статьи 257 НК РФ предлагается изложить в следующей редакции:
«При проведении налогоплательщиком в последующих отчетных (налоговых) периодах после вступления в силу главы переоценки (уценки) стоимости объектов основных средств на рыночную стоимость положительная (отрицательная) сумма такой переоценки принимается при определении восстановительной стоимости амортизируемого имущества и при начислении амортизации учитываемым для целей налогообложения в соответствии с настоящей главой.»
3) в пункте 3 статьи 1 законопроекта абзац третий пункта 9 статьи 258 НК РФ предлагается изложить в следующей редакции:
«В случае, если основное средство, в отношении которого были применены положения абзаца второго настоящего пункта, реализовано ранее чем по истечении пяти лет с момента введения его в эксплуатацию лицу, являющемуся взаимозависимым с налогоплательщиком, а также другим лицам, кроме лизинговых компаний, а также в отношении оборудования, работающего с высоким коэффициентом сменности, суммы расходов, ранее включенных в состав расходов очередного отчетного (налогового) периода в соответствии с абзацем вторым настоящего пункта, подлежат включению в состав внереализационных доходов в том отчетном (налоговом) периоде, в котором была осуществлена такая реализация.».
В целях реализации этой нормы необходимо Правительству РФ ввести нормы о применении правила восстановления амортизационной премии при условии реализации основного средства до истечения пяти лет с момента ввода указанного средства не только взаимозависимому лицу, но и любым лицам. Исключение может быть сделано только лизинговым компаниям, а также в отношении оборудования, работающего с высоким коэффициентом сменности.;
4) в пункте 4 статьи 1 законопроекта предлагается название статьи 259 НК РФ изложить в следующей редакции:
«Статья 259. Методы и порядок расчета сумм амортизации, а также учета амортизационных отчислений, использованных на инвестиции и модернизацию основных фондов»;
Пункт 2 статьи 259 НК РФ предлагается изложить в следующей редакции:
«2. Сумма амортизации, начисленных и использованных на инвестиции и модернизацию основных фондов для целей налогообложения, определяется налогоплательщиками ежемесячно в порядке, установленном настоящей главой. Амортизация начисляется отдельно по каждой амортизационной группе (подгруппе) при применении нелинейного метода начисления амортизации или отдельно по каждому объекту амортизируемого имущества при применении линейного метода начисления амортизации.»;
Для обеспечения контроля налоговых органов за начислением и целевым использованием амортизации в целях налогообложения предлагается внести изменения в статью 259 НК РФ, устанавливающие для налогоплательщиков обязанность вести соответствующий налоговый учет. При этом в затраты предприятий при исчислении налога на прибыль должны включаться суммы не начисленной амортизации, а суммы, фактически использованные на финансирование инвестиций по модернизации и обновлению основных фондов.

Статью 259 НК РФ также предлагается дополнить пунктами 8 и 9 следующего содержания в целях введения обязательного учета фактического использования амортизационных отчислений для модернизации и обновления основных фондов:
«8. Установить, что для всех налогоплательщиков, осуществляющих начисление амортизационных отчислений на основные фонды, обязательным условием является фактическое использование амортизационных отчислений в качестве инвестиционных средств на модернизацию и обновление основных фондов. При исчислении налога на прибыль в состав затрат организаций должны включаться суммы амортизации, фактически использованные на модернизацию и обновление основных фондов, а не суммы начисленных амортизационных отчислений. Правила бухгалтерского учета амортизационных отчислений, начисленных, переведенных для временного хранения в банковское учреждение и фактически использованных для финансирования модернизации, обновления основных фондов, учитываемых при расчете налога на прибыль, определяется Правительством Российской Федерации.
9. В целях исключения нецелевого использования амортизационных отчислений устанавливается предельный уровень амортизационных отчислений для каждой группы оборудования, в порядке определяемом Правительством Российской Федерации.»;
5) в пункте 5 статьи 1 законопроекта предлагается в статье 259.3 НК РФ внести нормы, регулирующие вопросы поддержки налогоплательщиков, обеспечивающих более 3 лет подряд обновление основных фондов, а также понуждающие налогоплательщиков, имеющих низкий коэффициент обновления основных фондов, вводя повышающий коэффициенты для них по различным видам налогов:
а) пункт 1 статьи 259.3 НК РФ дополнить подпунктом 7 следующего содержания:
«7) в отношении налогоплательщиков, которые на протяжении трех предшествующих лет обеспечивали обновление основных фондов с коэффициентом не менее 10 процентов, увеличить срок действия данной льготы до пяти лет с последующим подтверждением соблюдения коэффициента обновления и отчетом о целевом использовании средств амортизации.»;
б) дополнить пунктом 3 статьи 259.3 НК РФ следующего содержания:
«3. В отношении налогоплательщиков, которые имеют низкий уровень коэффициента обновления основных фондов, вводятся пониженны…