(первое чтение) О проекте федерального закона № 1096223-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в целях урегулирования вопросов изменения границ особо охраняемых природных территорий) (первое чтение)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) подготовлен во исполнение указания Президента Российской Федерации от 1 апреля 2025 г. № Пр-693.
Законопроектом предусматривается внесение изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральный закон"О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости", Федеральный закон "Об экологической экспертизе" и Федеральный закон"Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации".
В последние годы законодательство Российской Федерации в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий(далее - ООПТ) непрерывно развивается в интересах государства и граждан,в том числе местного населения, проживающего на таких территориях. Вместе с тем в действующем правовом поле сохраняются отдельные неурегулированные вопросы, требующие неотложного, взвешенного и системного решения.
Так, например, отсутствует механизм для принятия решений по использованию ООПТ в целях развития отдельных регионов, связанных с исключительной необходимостью размещения объектов государственного значения, имеющих важное значение для социально-экономическое развития Российской Федерации или региона. Также не урегулированы вопросы исключения части территорий из ООПТ в случаях необратимой полной утраты особого природоохранного значения в связи с последствиями чрезвычайных ситуаций, приведших к радиационному, химическому, техногенному загрязнению или иному подобному негативному воздействию с полной утратой охраняемых природных комплексов и объектов.
В связи с этим законопроектом предусматривается возможность проведения мероприятий и осуществление деятельности в государственных природных заповедниках, национальных парках, природных парках и государственных природных заказниках, которые направлены на:
- осуществление деятельности, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства;
- размещение на ООПТ федерального значения объектов федерального значения - объектов государственного значения, имеющих существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации, на ООПТ регионального значения - объектов регионального значения - объектов государственного значения, имеющих существенное влияние на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации.
При этом законопроектом предусмотрен целый ряд мер, направленных на исключение или минимизацию ущерба природным комплексам и объектам, для сохранения которых создавалась ООПТ.
Так, в государственных природных заповедниках размещение объектов капитального и некапитального строительства, непосредственно необходимых для обеспечения деятельности в области обороны страны и безопасности государства (кроме объектов, необходимых для содержания и охраны Государственной границы Российской Федерации), объектов федерального значения допускается только на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих естественные экологические системы, природные комплексы и объекты и не являющихся средой обитания объектов растительного и животного мира, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, в национальных парках - в зонах хозяйственного назначения, рекреационных зонах.
Осуществление деятельности, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, не может включать в себя строительство жилых и многоквартирных домов, объектов социально-культурного, коммунально-бытового назначения, а также иных объектов, не предназначенных для обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в области обороны страны и безопасности государства.
Размещение на ООПТ объектов федерального значения допускается в исключительных случаях на основании решения Правительства Российской Федерации при отсутствии иных вариантов размещения таких объектов. При этом решение о размещении указанных объектов принимается на основании положительного решения специально создаваемой Комиссии, в состав которой входят депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, сенаторы Российской Федерации, представители Правительства Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, ФСБ России (далее - Комиссия).
Размещение на ООПТ регионального значения объектов регионального значения допускается в исключительных случаях на основании решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при отсутствии иных вариантов размещения таких объектов. При этом решение о размещении указанных объектов принимается на основании положительного решения Комиссии, создаваемой в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Учитывая, что размещение объектов государственного значения должно иметь "точечный", исключительный характер и не может носить типовой, массовый характер, представляется нецелесообразным определять критерии объектов государственного значения. Возможность их размещения на территории ООПТ или изменение границ ООПТ для их размещения должны оцениваться с учетом большого числа факторов: значимость объекта для социально-экономического развития страны или региона, отсутствие иных вариантов размещения, возможность обеспечения сохранности природных комплексов и объектов и т.д. В связи с этим более объективным представляется, что такая возможность должна оцениваться Комиссией с учетом всех вышеперечисленных факторов. При этом Комиссия рассматривает вопрос о размещении на ООПТ объектов государственного значения только при наличии положительного заключения по итогам государственной экологической экспертизы проектной документации таких объектов.
Лицо, осуществляющее размещение объекта государственного значения, обязано на всех стадиях жизненного цикла объекта принимать меры, направленные на недопущение или уменьшение ущерба природным комплексам и объектам растительного и животного мира, а также ежегодно уплачивать сбор на обеспечение функционирования ООПТ.
Указанный сбор относится к неналоговым доходам соответственно федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации и уплачивается ежегодно в период со дня принятия решения о размещении объекта и до рекультивации земельного участка, на котором размещался объект, после прекращения существования такого объекта или до передачи государственному бюджетному учреждению, осуществляющему управление ООПТ.
Порядок расчета сбора на обеспечение функционирования ООПТ при размещении объектов федерального значения на ООПТ федерального значения и порядок взимания данного сбора устанавливаются Правительством Российской Федерации, а при размещении объектов федерального или регионального значения на ООПТ регионального значения - законом субъекта Российской Федерации.
Предусмотрено, что указанный сбор имеет "окрашенный" характер. Так, средства в объеме поступившего в федеральный бюджет сбора направляются на обеспечение создания и развития ООПТ, в том числе обеспечение сохранения естественных экологических систем, объектов растительного и животного мира, ликвидацию накопленного вреда окружающей среде в границах ООПТ, обеспечение пожарной безопасности ООПТ, создание объектов капитального строительства и некапитальных строений, сооружений, необходимых для обеспечения функционирования ООПТ. Расходование средств поступившего в бюджет сбора осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации.
"Окрашенный" характер предусмотрен также в отношении арендных платежей за земельные участки, предоставляемые федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится ООПТ, для размещения объектов федерального значения, а также для осуществления рекреационной деятельности.
Порядок и условия предоставления из федерального бюджета средств, поступивших в счет уплаты сбора на обеспечение функционирования ООПТ, арендной платы и их использования на вышеуказанные цели устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В случае невозможности осуществления деятельности по обеспечению обороны страны и безопасности государства или размещения объектов государственного значения при сохранении земель, водных объектов в составе ООПТ законопроектом предусмотрена возможность изменения границ ООПТ.
В связи с этим законопроектом вводится новая глава, предусматривающая комплексное урегулирование всех вопросов, связанных с изменением границ ООПТ путем включения в их состав и (или) исключения из их границ земель, земельных участков, водных объектов, их частей.
Помимо двух вышеперечисленных случаев возможность исключения земель и водных объектов из состава ООПТ предусмотрена в случае необратимой полной утраты такими землями, водными объектами особого природоохранного значения в результате чрезвычайных ситуаций природного характера и несвязанной с неправомерными действиями третьих лиц, при условии, что такие земли, водные объекты необходимы для развития территории.
Учитывая исключительный характер решения об изменении границ ООПТ, предусматривающего исключение земель, земельных участков, водных объектов, их частей, законопроект предусматривает сложную процедуру принятия таких решений, а также целый ряд защитных механизмов, направленных на предотвращение необоснованного выбытия земель и водных объектов из состава ООПТ.
Так, инициатором процедуры подготовки такого решения может быть только Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, а в случае изменения границ ООПТ регионального или местного значения в связи с размещением соответственно объектов регионального или местного значения, имеющих существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации или муниципального образования, либо в связи с необратимой полной утратой исключаемыми землями, водными объектами природоохранной ценности - также высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.
Подготовка решения об изменении границ ООПТ осуществляется на основании комплексного экологического обследования участков территорий, исключаемых из состава ООПТ. Такое комплексное экологическое обследование должно содержать обоснование возможности обеспечения целей, для достижения которых создавалась ООПТ в случае исключения из нее земель, земельных участков, водных объектов, их частей.
При этом исключение земель, земельных участков, водных объектов, их частей из состава ООПТ не допускается, если такое изменение границ приведет к разделу ООПТ на отдельные участки или к такому уменьшению площади ООПТ, при которых невозможно будет обеспечить цели, для достижения которых создавалась ООПТ.
Комплексное экологическое обследование участков территории и проект решения об изменении границ ООПТ подлежит рассмотрению Росприроднадзором. По итогам рассмотрения выдается положительное или отрицательное заключение.
При наличии положительного заключения Росприроднадзора вопрос изменения границ ООПТ федерального значения, а также вопрос изменения границ ООПТ регионального или местного значения в связи с обеспечением нужд обороны страны и безопасности государства или размещением объекта федерального значения (а также объекта регионального значения при наличии поручения Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации) рассматривается Комиссией. Вопрос изменения границ ООПТ регионального или местного значения по иным основаниям рассматривается Комиссией, создаваемой субъектом Российской Федерации, также только при наличии положительного заключения Росприроднадзора и заключения Минприроды России.
Решение об изменении границ ООПТ федерального значения принимается Правительством Российской Федерации только на основании положительного решения Комиссии, а в случае изменения границ ООПТ федерального значения путем исключения утративших особое природоохранное значение земель, земельных участков, водных объектов - только на основании федерального закона.
Решение об изменении границ ООПТ регионального и местного значения принимается законом субъекта Российской Федерации на основании положительного решения соответственно Комиссии или комиссии, создаваемой субъектом Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации (за исключением изменения границ для обеспечения нужд обороны страны и безопасности государства). При этом законодательную инициативу вправе вносить только высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.
В случае изменения границ ООПТ путем исключения из ее состава земель, земельных участков, водных объектов, их частей орган или организация, для обеспечения нужд которых принято решение об изменении границ ООПТ (за исключением нужд обороны страны и безопасности государства), обязаны в срок не более трех месяцев со дня принятия данного решения уплатить сбор на обеспечение функционирования ООПТ. Указанный сбор также является неналоговым платежом бюджета, носит "окрашенный" характер и может быть направлен только на обеспечение функционирования системы ООПТ.
Среди защитных механизмов, направленных на предотвращение необоснованного выбытия земель, земельных участков, водных объектов, их частей из состава ООПТ, также можно отметить следующее.
Законопроектом предусмотрена возможность предоставления земельных участков, водных объектов, исключаемых для обеспечения нужд обороны страны и безопасности государства, размещения объектов государственного или местного значения, исключительно для указанных нужд.
Законопроектом вводится норма, согласно которой в случае, если после принятия решения об изменении границ ООПТ путем исключения из ее состава земель или водных объектов основания принятия такого решения утратят актуальность, такие земли или водные объекты подлежат включению в состав ООПТ. Данное правило применяется и в случае, если в течение трех лет земельные участки, водные объекты, исключаемые для обеспечения нужд обороны страны и безопасности государства, размещения объектов государственного или местного значения, не предоставлены для указанных нужд.
При этом "возврат" земельных участков, водных объектов в состав ООПТ осуществляется в упрощенном порядке.
Изменения в Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости" направлены на урегулирование вопроса изменения границ лесничества, созданного на ООПТ, при изменении границ ООПТ, а также изменения категории земельных участков в случае их исключения из состава ООПТ.
Законопроектом предусматривается устранение ряда иных правовых пробелов в законодательстве:
вводится требование о проведении комплексного экологического обследования территории при создании ООПТ и регламентируются отношения, связанные с проведением такого обследования;
предусматривается полномочие Правительства Российской Федерации по установлению порядка подготовки представления уполномоченного федерального органа исполнительной власти о создании ООПТ федерального значения, о согласовании уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды решения о создании ООПТ регионального значения, об установлении или изменении режима ее охраны. Данные нормы направлены на обеспечение достижения баланса в решении вопросов сохранения природных комплексов и объектов и учета потребностей различных отраслей экономики и социально-экономического развития Российской Федерации;
вводится возможность создания ООПТ федерального значения, полностью расположенных в границах федеральной территории "Сириус", по представлению органа публичной власти федеральной территории;
регулируется вопрос изменения границ ООПТ регионального и местного значения при включении их или их части в состав ООПТ соответственно федерального или регионального значения;
предусматривается отнесение проектной документации объектов государственного значения, размещаемых на ООПТ регионального значения, к предмету федеральной государственной экологической экспертизы;
вносятся корреспондирующие изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации".
Таким образом, законопроект направлен на комплексное урегулирование целого ряда пробелов действующего законодательства Российской Федерации и будет способствовать достижению сбалансированных решений при определении использования территории с учетом необходимости сохранения природных комплексов и объектов, объектов растительного и животного мира, естественных экологических систем, имеющих особое природоохранное значение.
Реализация положений законопроекта не приведет к увеличению расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и будет осуществляться в пределах установленной Правительством Российской Федерации предельной численности работников центральных аппаратов и территориальных органов заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и бюджетных ассигнований, предусмотренных им в федеральном бюджете на выполнение установленных функций на соответствующий финансовый год и плановый период.
Законопроект не содержит обязательных требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.
Положения законопроекта соответствуют положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.
Законопроект не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.