(первое чтение) О проекте федерального закона № 53457-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в части изменения порядка приостановления действия лицензии)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона
«О внесении изменений в Федеральный закон
«О лицензировании отдельных видов деятельности»

Статьей 17 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Федеральный закон № 128-ФЗ) закреплен перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии.
В настоящее время субъектам Российской Федерации из всего указанного перечня предоставлены полномочия по лицензированию только заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Федерального закона № 128-ФЗ деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, может осуществляться на всей территории Российской Федерации. Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях иных субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Представляется, что уведомительный порядок не дает возможности лицензирующему органу субъекта Российской Федерации для проведения объективной проверки полноты и достоверности сведений о лицензиате, получившем лицензию в другом субъекте Российской Федерации и осуществляющем заготовку, переработку и реализацию лома цветных и черных металлов на территории данного субъекта Российской Федерации, не предусматривает представления перечня документов, подтверждающих соответствие объектов лицензиата лицензионным условиям и требованиям, в отличие от перечня документов, представляемых соискателями лицензии лицензирующему органу субъекта Российской Федерации для получения лицензии.

Подобный уведомительный характер снижает эффективность государственного контроля за соблюдением лицензиатом, имеющим лицензию, предоставленную лицензирующим органом другого субъекта Российской Федерации, лицензионных условий и требований при осуществлении заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов на территории иных субъектов Российской Федерации, так как в случаях выявления грубых нарушений приостановление действия лицензии и ее аннулирование в судебном порядке возможно только по заявлению лицензирующего органа, выдавшего лицензию.

Для решения данной проблемы предлагается внести изменения в пункт 2 статьи 7 Федерального закона № 128-ФЗ, изложив его в следующей редакции:

«2. Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена федеральным органом исполнительной власти, осуществляется на всей территории Российской Федерации. Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях иных субъектов Российской Федерации при условии наличия между ними соответствующего соглашения».

Данную норму предлагается законодательно закрепить по аналогии с механизмом действия региональных лицензий в сфере государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Так, пунктом 10 статьи 18 Федерального закона от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» установлено, что лицензия на розничную продажу алкогольной продукции, выданная одним субъектом Российской Федерации, может действовать на территории другого субъекта Российской Федерации при условии наличия между ними соответствующего соглашения.

Полагаем, что изложение пункта 2 статьи 7 Федерального закона № 128-ФЗ в новой редакции соответствует абзацу второму пункта 3 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающему, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Учитывая повышенную криминогенность и потенциальную опасность для жизни и здоровья людей предпринимательской деятельности в сфере заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов, необходимо усиление государственного контроля в этой сфере за счет повышения эффективности контрольных мероприятий, проводимых лицензирующими органами субъектов Российской Федерации. По нашему мнению, такая эффективность будет обеспечена в результате координации действий этих органов на основании заключаемых между ними соглашений.

В 2005 году были внесены изменения в Федеральный закон № 128-ФЗ (Федеральный закон от 2 июля 2005 года № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»), изменившие процедуру приостановления действия лицензии и их аннулирования.

До вступления в силу Федерального закона от 2 июля 2005 года № 80 полномочия по приостановлению действия лицензий осуществлялись лицензирующими органами во внесудебном порядке. В настоящее время в случае выявления грубых нарушений лицензионных требований и условий приостановление действие лицензий должно осуществляться в судебном порядке на основании протоколов об административных правонарушениях и заявлений лицензирующих органов.

Данные изменения в законодательстве ограничили возможность применения лицензирующими органами мер административного воздействия на лицензиатов в случае выявления нарушений лицензионных требований и условий.

С 1 июня 2006 года приостановление действия лицензии может осуществляться лицензирующими органами в случае привлечении лицензиата к административной ответственности за грубые нарушения лицензионных условий и требований после вынесения судом решения об административном приостановлении деятельности.

Категория грубых нарушений была установлена только в конце 2006 года Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 года № 766 «О лицензировании деятельности в области обращения с ломом цветных и черных металлов». К таковым нарушениям относятся нарушения правил обращения с ломом в части оформления приемо-сдаточных актов, обеспечения радиационной безопасности и взрывобезопасности металлолома, а также чрезвычайные происшествия, повлекшие смерть людей или тяжкие телесные повреждения.

В случаях невыполнения лицензиатом предписаний лицензирующего органа об устранении нарушений лицензионных условий и требований, не отнесенных к грубым нарушениям, лицензирующий орган в настоящее время не вправе приостановить действие лицензии или обратиться в суд с заявлением как о приостановлении действия лицензии, так и о ее аннулировании. Лицензирующий орган вправе лишь повторно составить протокол об административном правонарушении по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который не позволяет пресечь длящееся административное правонарушение. В связи с этим в течение второй половины 2006 года и в 2007 году в сфере обращения с ломом цветных и черных металлов при проверках лицензионной палатой Самарской области оснований для приостановления действия лицензии или их аннулирования таковых не было установлено.

Например, в течение марта 2006 года лицензионной палатой Самарской области проводились проверки соблюдения лицензионных требований и условий ЗАО «В.», зарегистрированного в области, граничащей с Самарской, в пяти местах осуществления деятельности на территории Самарской области согласно уведомлению о регистрации лицензии ЗАО «В.» на заготовку, переработку и реализацию лома черных металлов в лицензионной палате Самарской области. В ходе проверок были выявлены нарушения, квалифицируемые по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на всех проверенных объектах. Лицензионная палата Самарской области письмом обратилась с заявлением в арбитражный суд по месту государственной регистрации лицензиата о привлечении ЗАО «В.» к административной ответственности. Кроме того, лицензионной палатой Самарской области дважды были направлены письма в лицензирующий орган данного субъекта Российской Федерации с предложением о приостановлении действия лицензии ЗАО «В.» на заготовку, переработку и реализацию лома черных металлов. Решением арбитражного суда в связи с истечением срока давности привлечения ЗАО «В.» к административной ответственности за совершение административного правонарушения на момент рассмотрения дела производство по делу было прекращено. В связи с непринятием лицензирующим органом, выдавшим лицензию, каких-либо мер по пресечению выявленных лицензионной палатой Самарской области нарушений, а также отсутствием со стороны руководства ЗАО «В.» действий по устранению выявленных нарушений лицензионной палатой Самарской области в течение августа 2006 года проводились повторные внеплановые проверки деятельности лицензиата на всех объектах по тем же адресам мест осуществления деятельности. По результатам проверок было установлено, что ранее выявленные нарушения лицензионных условий и требований не устранены. Лицензионной палатой Самарской области был повторно составлен протокол об административном правонарушении. Решением арбитражного суда на основании части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях на ЗАО «В.» был наложен административный штраф в размере 300 минимальных размеров оплаты труда. Лицензионная палата Самарской области направила в лицензирующий орган, выдавший лицензию ЗАО «В.», повторное предложение о приостановлении действия лицензии, однако до настоящего времени ответа от этого лицензирующего органа не получено.
Данный пример свидетельствует о невозможности пресечения длящихся административных правонарушений, если у лицензирующего органа отсутствуют полномочия по приостановлению действия лицензии во внесудебном порядке. В таких случаях лицензирующие органы субъектов Российской Федерации, выдавшие лицензии, не заинтересованы приостанавливать и аннулировать их, так как лицензиаты, как правило, являются у них исправными налогоплательщиками и не допускают нарушения на объектах, расположенных на их подведомственных территориях.

В проекте предлагается предоставить лицензирующим органам право приостановления действия лицензии в случае невыполнения лицензиатами предписания лицензирующего органа об устранении нарушений, выявления лицензирующим органом неоднократных нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий без обращения в суд. Лицензирующий орган обязан установить срок устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Указанный срок не может превышать шесть месяцев. В случае если в установленный срок лицензиат не устранил указанные нарушения, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

С другой стороны, лицензирующий орган обязан приостановить действие лицензии в случае привлечения лицензиата за грубое нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следует особо отметить, что возможность применения внесудебного порядка приостановления действия лицензии уже предусмотрена действующим законодательством в отношении 16 видов деятельности, определенных в статье 1 Федерального закона № 128-ФЗ, причем в этой статье присутствуют такие специфические и потенциально опасные для жизни и здоровья людей виды, как деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в области связи, в области использования атомной энергии.
Очевидно, что в настоящее время существенно снижены оперативность и эффективность государственного контроля за теми видами деятельности, которые подпадают под действие Федерального закона № 128-ФЗ - наряду с деятельностью в области заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов это, прежде всего, оборот психотропных и наркотических веществ, деятельность с возбудителями инфекционных заболеваний, транспортные перевозки, оборот с опасными отходами, проектирование и строительство зданий и сооружений.

Полагаем, что указанные изменения в Федеральный закон № 128-ФЗ позволят повысить эффективность государственного контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных условий и требований, оперативно пресекать административные правонарушения путем приостановления действия лицензии с обязательным сохранением судебного контроля в рассматриваемой сфере по грубым нарушениям лицензионных требований и условий.