(первое чтение) О проекте федерального закона № 216171-5 "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части изменения порядка регулирования водных отношений, экономического механизма водопользования и наделения органов государственной власти Российской Федерации дополнительными полномочиями по разработке и реализации бассейновых федеральных целевых программ)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту Федерального закона «О внесении изменений
в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные
законодательные акты Российской Федерации»

Проект Федерального закона «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - законопроект) направлен на приведение отдельных положений Водного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» и внесенных указанным Федеральным законом изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации и Градостроительный кодекс Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации, а также на устранение пробелов и внутренних противоречий в тексте Водного кодекса Российской Федерации, несогласованности между Федеральным законом «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» и Водным кодексом Российской Федерации.

Законопроект разработан в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации (статьи 2, 9, 36, 42, 55, 58, 67, 72), Федерального закона «Об охране окружающей среды», других базовых законов Российской Федерации и направлен на обеспечение рационального использования, восстановления, охраны водных объектов и водных ресурсов, защиту прав граждан на охрану здоровья, благоприятную водную среду, свободный и бесплатный доступ граждан к воде.
Основанием для внесения изменений в Водный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и Закон Российской Федерации «О недрах» являются следующие обстоятельства:
1. Водным кодексом Российской Федерации (далее - Кодекс) не восприняты положения Конституции Российской Федерации (пункт «в» статьи 72) и традиции российского законодательства о том, что водное законодательство является самостоятельной отраслью законодательства и что подземные воды всегда признавались водными объектами и поэтому включались в единый водный фонд. Кодекс не устанавливает порядок определения права собственности на подземные водные объекты, предоставления и прекращения права пользования этими водными объектами для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также использования и охраны подземных водных объектов и отсылает к несуществующим нормам законодательства о недрах (статьи 8, 9, 10, 43, 59).
Законопроектом предусматривается устранение неопределенности в этой сфере в порядке установления общего порядка определения права собственности на подземные водные объекты, предоставления и прекращения права пользования этими водными объектами для водоснабжения, а также установления правил использования и охраны подземных водных объектов (пп. «б» п. 3, п.4, пп. «б» п. 5, пп. «а» п. 6, п.20, п. 26 статьи 1). В этой связи в пункте 1 статьи 1 законопроекта представлено уточненное определение понятия «водный объект».
2. Определение составных частей подземных водных объектов в Кодексе не дано, а определение составных частей поверхностных водных объектов, данное в статье 5, представляется неточным.
Законопроектом предлагается уточненная редакция положения о составных частях и границах поверхностных водных объектов, а также дополнение о составных частях и порядке установления границ подземных водных объектов (пункт 2 статьи 1).
3. Кодексом не предусматриваются ограничения оборота водных объектов, предоставленных в пользование на основании договора водопользования (статья 9), а также перехода прав пользования такими водными объектами (статья 19), в связи с чем нарушение права граждан на доступ к водным объектам становится неизбежным.
Законопроектом предлагается ввести запрещение на выкуп водного объекта или его части, предоставленных физическому лицу или юридическому лицу в пользование на основании договора водопользования, за исключением случая, предусмотренного частью 4 статьи 8 настоящего Кодекса, а также на передачу прав пользования водным объектом в залог, внесение их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено настоящим Кодексом, другими федеральными законами. В соответствии с законопроектом переход права пользования водными объектами допускается в случаях, если такой переход прав пользования участком недр предусмотрен законодательством о недрах (пп. «а» п. 4, п.9 статьи 1).
4. Предоставление права пользования водными объектами на основании договора водопользования, к которому применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи 11 и 12 Кодекса), недопустимо, так как этот порядок предоставления права пользования водными объектами является основанием для их выкупа и влечет за собой ущемление прав и законных интересов граждан, других лиц, неопределенного круга лиц. Кроме того, замена разрешительного порядка предоставления права пользования водными объектами на договорный в сочетании с положениями статьи 10 Кодекса приведет к снижению эффективности государственного регулирования водопользования с вытекающими из этого негативными последствиями. Нельзя также не учитывать, что уполномоченное должностное лицо органа государственной власти или органа местного самоуправления не вправе брать на себя обязательства по соблюдению водного режима и качества воды в водном объекте, так как восполнение запасов воды в водном объекте зависит от различных условий водности, а качество воды в нем - от соблюдения водопользователями требований законодательства. Нарушение этих являющихся основными условий договора водопользования при увеличении загрязненности водных объектов может повлечь за собой предъявление водопользователем исков о возмещении ему дополнительных затрат из федерального бюджета на очистку воды. Поэтому такой договор может заключаться только на основании соответствующего разрешения или односторонней сделки.
В целях предотвращения ущемления прав и законных интересов граждан, других лиц, неопределенного круга лиц, снижения эффективности государственного регулирования водопользования, предотвращения негативных последствий от нерегулируемого водопользования и потерь федерального бюджета законопроектом предлагается заключение договора в форме односторонней сделки (п. 7 законопроекта).
5. Прекращение права пользования (часть 1 статьи 10) по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, не в полной мере применимо к условиям пользования водными объектами, являющихся основой жизнедеятельности человека, и, прежде всего, не должно ущемлять права и законные интересы других лиц, а также неопределенного круга лиц. Основания для принудительного прекращение права пользования водными объектами, указанные в пункте 2 части 3 статьи 10 Кодекса, не конкретны и их применение может повлечь за собой неоправданное нарушение прав водопользователей и одновременно прав и законных интересов других лиц, а также неопределенного круга лиц.
В пункте 5 статьи 1 законопроекта предусмотрены случаи прекращения права пользования водными объектами, а также исчерпывающие случаи принудительного прекращения права пользования водными объектами.
6. Статьей 11 Кодекса установлен порядок предоставления водных объектов в пользование для сброса сточных и дренажных вод на основании решений органов государственной власти или органов местного самоуправления и предусмотрено свободное использование водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков, равно как и использование болот в целях разведки и добычи полезных ископаемых, размещения и строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек.
В результате не предусматривается платность использования водных объектов для сброса сточных и дренажных вод и надлежащим образом не обеспечиваются рациональное использование и охрана соответствующих водных объектов от загрязнения, истощения и деградации.
В пункте 6 статьи 1 законопроекта предусмотрено внесение соответствующих изменений.

7. В Кодексе не урегулированы экономические отношения в области использования, восстановления и охраны водных объектов. Так в статье 20 Кодекса не указан перечень платных и льготных видов водопользования, не определены принципы установления ставок платы за пользование водными объектами в зависимости от целей программ и мероприятий по восстановлению и охране водных объектов, ликвидации последствий негативного воздействия вод и предотвращения такого воздействия, не установлен порядок взимания и зачисления платы, связанной с пользованием водными объектами, не предусмотрены направления использования поступлений от таких платежей. В этой части кодексом не восприняты положения бюджетного законодательства о том, что финансирование мероприятий по восстановлению и охране водных объектов, защите территорий и объектов от негативного воздействия вод осуществляется на основании соответствующих целевых программ.
На этом основании статью 20 Кодекса предлагается исключить (пункт 10 статьи 1 законопроекта), а законопроект дополнить главой 61 об экономическом регулировании отношений в области использования, восстановления и охраны водных объектов.

8. Кодексом не определены основания для принятия решения об отказе в заключении договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта или его части в пользование в случаях, несовместимых с предотвращением загрязнения водных объектов и истощения водных ресурсов. Такой пробел Кодекса не исключает дальнейшее загрязнение водных объектов, истощение водных ресурсов, лишение права граждан на удовлетворение физиологических и гигиенических потребностей в воде, на благоприятную водную среду, ущемление прав и законных интересов других лиц, а также неопределенного круга лиц.
Законопроектом (пункт 13 статьи 1) предусматривается внесение дополнения в Кодекс статьи 221 об отказе в представлении водного объекта в пользование.
9. В статье 24 Кодекса не предусмотрены полномочия органов государственной власти Российской Федерации по разработке, утверждению и реализации бассейновых (федеральных) программ восстановления и охраны водных объектов и внесению изменений в эти программы, что не согласуется с положениями статей 9 и 42 Конституции Российской Федерации. Такой пробел предлагается устранить в порядке наделения этих органов указанными полномочиями (п. 14 законопроекта).
10. Передача органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании договоров водопользования, на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование (пункт 1 части 1 статьи 26 Кодекса) является преждевременной, поскольку в условиях отсутствия схем комплексного использования и охраны водных объектов реализация этого положения приведет к хаосу в управлении использованием и охраной водных объектов и, как следствие, к дальнейшему загрязнению источников водоснабжения, риску причинения вреда здоровью граждан, возникновению непреодолимых разногласий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между Россией и сопредельными государствами. Методику определения объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи 26 полномочий по объему забора воды по количеству жителей, проживающих на территориях, подверженных негативному воздействию вод, протяженности береговой линии водных объектов в границах поселения нельзя признать приемлемой.
Предлагается пункт 1 части 1 статьи 26 Кодекса считать утратившим силу, а объем субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи 26 полномочий, определять исходя из затрат, необходимых для осуществления мероприятий по восстановлению и охране водных объектов, а также мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод на окружающую среду в пределах территории указанных субъектов Российской Федерации (пункт 15 законопроекта).

11. Статьей 28 Кодекса бассейновые округа, которые состоят из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей, объявляются основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов. Положения данной статьи, во-первых, противоречат статье 3 Кодекса, которой установлен бассейновый принцип управления использованием и охраной водных объектов, и, во-вторых, вторгаются в полномочия Правительства Российской Федерации по определению структуры территориальных органов исполнительной власти в области управления использованием и охраной водных объектов.
Предлагается статью 28 Кодекса считать утратившей силу (пункт 16 статьи 1 законопроекта).

12. В Кодексе не установлен порядок разработки, рассмотрения и утверждения бассейновых (федеральных) программ восстановления и охраны водных объектов, несмотря на то, что такие программы являются общепризнанным инструментом оздоровления водных объектов.
Законопроектом предусматривается дополнение Кодекса статьей 331 о бассейновых (федеральных) целевых программах восстановления и охраны водных объектов (пункт 17 статьи 1 законопроекта).
13. Содержание статьи 35 Кодекса противоречит положениям статей 19-31 Федерального закона «Об охране окружающей среды», поскольку в ней не предусматривается установление нормативов качества вод водных объектов, нормативов допустимых сбросов в водный объект сточных вод, веществ и микроорганизмов стационарными источниками, нормативов установленного объема забора (изъятия) воды из водных объектов и их частей, нормативов допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни ионизирующего излучения и иных физических воздействий) на водные объекты.
Целевые показатели качества воды водных объектов, обозначенные в этой статье, не имеют никакого отношения к нормированию в области использования и охраны водных объектов. Такие показатели являются целевыми показателями проектов программ и мероприятий по восстановлению и охране водных объектов и схем комплексного использования и охраны водных объектов.
Новая редакция статьи 35 (пункт 18 статьи 1 законопроекта) устраняет указанные противоречия и неточности.

14. Статьей 39 Кодекса не предусматривается свободный и бесплатный доступ граждан к водным объектам, что противоречит статье 3 Кодекса в части принципа равного доступа граждан к водным объектам.
Пунктом 19 статьи 1 законопроекта предусмотрена обязанность собственников водных объектов и водопользователей не допускать нарушения прав граждан на свободный и бесплатный доступ к водным объектам, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

15. Часть 1 статьи 44 Кодекса не содержит правовых норм об охране водных объектов в случае сброса сточных и дренажных вод, равно как и законодательные акты, на которые в ней делается ссылка. Кроме того, данной статьей не запрещается сброс сточных вод в водоносные горизонты, содержащие пригодные для питьевых нужд воды, и в местах обитания видов животных и растений, относящихся к видам занесенных в Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации, в места рекреации и массового отдыха населения.
Законопроектом (пункт 21 статьи 1 законопроекта) предлагается установить, что сброс сточных и (или) дренажных вод в водные объекты может осуществляться в случае невозможности их повторного использования. Сброс сточных и дренажных вод в водные объекты разрешается, если содержание загрязняющих веществ и микроорганизмов в таких водах не превышает нормативы их предельно допустимой концентрации.
Допускается сброс сточных вод, содержание загрязняющих веществ и микроорганизмов в которых превышает нормативы качества вод в водоприемнике, теми водопользователями, которые приступили к реализации проектов перевода технологических процессов на оборотное водоснабжение хозяйственного назначения либо к осуществлению проектов строительства (реконструкции) очистных сооружений, на нормативный период реализации указанных проектов.
За пределами нормативного периода реализации проектов перевода технологических процессов на оборотное водоснабжение хозяйственного назначения либо осуществления проектов строительства (реконструкции) очистных сооружений срок действия договора водопользования может быть продлен только для водопользователей, которые обеспечивают водоснабжение питьевого назначения либо деятельность которых связана с обеспечением обороны страны и безопасности государства.
Предусматриваются запрещения осуществления сброса в водные объекты сточных и дренажных вод, которые содержат опасные вещества, характеризующиеся токсичностью, стойкостью и склонностью к биологической аккумуляции, а также сброса сточных вод в водоносные горизонты, содержащие пригодные для питьевых нужд воды, и в местах обитания видов животных и растений, относящихся к видам занесенных в Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации, в места рекреации и массового отдыха населения.
16. Статья 52 Кодекса не содержит положений об ограничении использования водных объектов для добычи песка, гравия и других общераспространенных полезных ископаемых со дна водных объектов. Такой пробел означает возможность осуществления деятельности по добыче общераспространенных полезных ископаемых, которая не может не привести к разрушению берегов, береговых инженерных сооружений и деградации рек.
Законопроектом (пункт 22 статьи 1) допускается добыча общераспространенных полезных ископаемых со дна водных объектов только при положительном заключении государственной экологической экспертизы.
17. Частью 1 статьи 55 Кодекса не определены обязанности собственников водных объектов по осуществлению своевременных мер по предотвращению загрязнения и засорения водных объектов, истощения водных ресурсов, а также осуществлению мероприятий по их восстановлению и охране.
Законопроектом (пункт 23 статьи 1) предлагается установить обязанность собственников водных объектов по осуществлению своевременных мер по предотвращению загрязнения и засорения водных объектов, истощения водных ресурсов, а также осуществлению мероприятий по их восстановлению и охране.
18. Часть 2 статьи 56 Кодекса содержит затруднительные для правоприменительной практики положения об ограничении проведения работ, в результате которых образуются твердые взвешенные частицы. Такая норма может означать запрещение дноуглубительных, русловыпрямительных, горных, гидротехнических и других работ в акватории водных объектов. Частями 4 и 5 этой статьи не установлены требования к качеству воды водных объектов и запрет захоронения в водных объектах радиоактивных веществ, радиоактивных материалов, агрохимикатов и других вредных веществ, а также отходов производства и потребления.
Законопроектом (пункт 24 статьи 1) предлагается установить требования к качеству воды водных объектов и запрет захоронения в водных объектах радиоактивных веществ, радиоактивных материалов, агрохимикатов и других вредных веществ, отходов производства и потребления, а также считать утратившей силу положения части 2 статьи 56.
19. Необходимо дополнить Кодекс положениями об установлении требований к охране водных объектов от истощения водных ресурсов.
Законопроект (пункт 25 статьи 1) содержит механизм управления использованием водными объектами по предотвращению истощения водных ресурсов.
20. Часть 2 статьи 59 Кодекса содержит затруднительные для правоприменительной практики положения о запрете размещения мест захоронений отходов производства и потребления, клад…