Вернуть во второе чтение О проекте федерального закона № 145626-5 "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту Федерального закона "Опротиводействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком"

Основной идеей и целью законопроекта является совершенствование российского законодательства в сфере регулирования отношений, связанных сиспользованием инсайдерской информации и манипулированием на финансовых (включая валютный) и товарных рынках путем установления взаконодательстве понятия "инсайдерская информация" и введения правового режима ее использования, а также в изменении существующего регулирования манипулирования рынком. Задачей законопроекта является усиление защиты интересов инвесторов на основе установления требований к более полному раскрытию информации, влияющей на цены финансовых инструментов и товаров, и создания эффективного механизма по выявлению и пресечению правонарушений, совершаемых путем использования инсайдерской информации и манипулирования рынком.
Отсутствие в настоящее время законодательно определенного понятия "инсайдерская информация" и механизмов, предотвращающих ее использование, а также недостатки в существующих определениях признаков манипулирования рынком позволяет широко использовать недобросовестные практики на финансовых и товарных рынках. Это причиняет существенный вред интересам граждан и юридических лиц, и интересам общества и экономики в целом, подрывая доверие инвесторов и участников торговли к организованным финансовым и товарным рынкам, ухудшая условия для инвестирования и торговли на них, препятствуя их эффективному развитию и укреплению международной конкурентоспособности. Так, за 2005год в ФСФР России от организаторов торговли поступило 766уведомлений о выявленных ими нестандартных сделках (заявках), по которым ими же представлено 430отчетов, отражающих результаты проверки таких сделок (заявок). За2006год в ФСФР России поступило соответственно 64уведомления и 43отчета о нестандартных сделках (заявках). Несмотря на то, что определить количество реальных случаев злоупотреблений на рынке в силу отсутствия надлежащей правовой регламентации затруднительно, по оценкам ФСФР России они составляют примерно 3-4процента от количества выявленных организаторами торговли случаев совершения нестандартных сделок (заявок).

В настоящее время правовая регламентация вопросов неправомерного использования необщедоступной информации, влияющей на цены эмиссионных ценных бумаг, ограничивается несколькими нормами Федерального закона "Орынке ценных бумаг", использующими понятие "служебной информации". Однако термин "служебная информация" является по сравнению с инсайдерской информацией более широким и относится не только к финансовому рынку (ст.139 Гражданского кодекса Российской Федерации). Кроме того, в отличие от служебной инсайдерская информация, будучи раскрытой, способна повлиять на рыночную стоимость финансовых инструментов или товаров, а в случае появления информации, которая может быть отнесена к инсайдерской, эмитент ценных бумаг и иные лица обязаны предпринять меры к ее скорейшему раскрытию.
Применительно к иным финансовым инструментам, например, паям паевых инвестиционных фондов, фьючерсным и форвардным контрактам, инструментам денежного рынка и прочим финансовым инструментам правовое регулирование использования необщедоступной информации, влияющей на ценообразование, отсутствует.
Таким образом, понятие служебной информации не может служить базой для создания правового механизма защиты инвесторов от злоупотреблений на организованном рынке финансовых инструментов и товаров.
Также отсутствует необходимое правовое регулирование по вопросам манипулирования рынком. Имеющиеся в Федеральном законе "Орынке ценных бумаг" положения, относящиеся к манипулированию на рынке ценных бумаг, не являются достаточными даже для рынка ценных бумаг, они не охватывают всех существующих в настоящее время недобросовестных практик. Кроме того, упомянутые положения не могут распространяться на иные финансовые инструменты, а также на товары, в отношении которых манипулирование остается безнаказанным.

Для создания необходимой правовой базы, обеспечивающей предотвращение и пресечение нарушений, связанных с использованием инсайдерской информации и манипулированием рынком, настоящим законопроектом в законодательство вводятся определения понятий инсайдерской информации, инсайдеров, признаков манипулирования рынком, а также дополнительные требования к раскрытию инсайдерской информации и правовые механизмы контроля за ее использованием. Важной отличительной особенностью законопроекта является то, что проблему защиты от злоупотреблений инсайдеров и лиц, манипулирующих рынком, он решает комплексно: устанавливаемое им правовое регулирование распространяется в целом на организованный рынок, как финансовый (включая валютный), так и товарный. В то же время предусматриваемые законопроектом нормы не должны применяться к отношениям, связанным с совершением операций сфинансовыми инструментами в целях реализации Центральным банком Российской Федерации или иными уполномоченными государственными органами Российской Федерации, а также лицами, действующими от их имени, государственной денежно-кредитной политики, в целях управления государственным долгом, выполнения функции по защите и обеспечению устойчивости рубля, а также к отношениям, связанным с совершением операций с муниципальными ценными бумагами муниципальными образованиями или лицами, действующими от их имени, в целях управления муниципальным долгом.

При подготовке законопроекта были проанализированы основные зарубежные модели контроля за инсайдерскими сделками и манипулированием, в том числе применяемая в США (и, с некоторыми особенностями, в Великобритании), а также европейская модель, закрепленная в директивах ЕС и четко разработанная в законодательстве Германии. Законопроект во многом заимствует опыт регулирования вопросов использования инсайдерской информации и манипулирования рынком, закрепленный в директивах ЕС, относящихся к указанным вопросам: №2003/6/ЕС от 28 января 2003 г. об инсайдерских сделках и манипулировании рынком (злоупотреблениях на рынке); №2003/124/ЕС от 22декабря 2003г. во исполнение Директивы 2003/6/ЕС Европарламента и Евросовета относительно определения и публичного раскрытия инсайдерской информации и определения манипулирования рынком; №2003/125/ЕС от 22декабря 2003г. во исполнение Директивы 2003/6/ЕС Европарламента и Евросовета относительно добросовестного представления инвестиционных рекомендаций и раскрытия конфликтов интересов; №2004/72/ЕС от 29апреля 2004г. воисполнение Директивы 2003/6/ЕС относительно общепринятых рыночных практик, определения инсайдерской информации в отношении товарных производных, составления списков инсайдеров, уведомления о сделках, заключенных менеджерами и подозрительных сделках; а также Положении Комиссии ЕС 2273/2003 от 22декабря 2003г. во исполнение Директивы 2003/6/ЕС относительно исключений для программ выкупа корпорациями собственных ценных бумаг и стабилизации финансовых инструментов. Указанные документы ЕС закрепляют наиболее передовой опыт регулирования рассматриваемых отношений, основаны на понятиях и институтах, свойственных континентальным системам права, что, в частности, делает их подходящей для России моделью регулирования.

В целом законопроект использует закрепленные в перечисленных выше документах подходы, которые положены в основу большинства его определений и конструкций. Это касается определений инсайдерской информации, инсайдеров, обязанностей инсайдеров, формулирования запретов на использование инсайдерской информации, правил раскрытия информации, установления признаков манипулирования рынком, закрепления круга полномочий государственного регулятора, а также полномочий саморегулируемых организаций и т.д.

Законопроект устанавливает следующие положения, касающиеся инсайдерской информации:
дает определение понятия инсайдерской информации, соответствующее подходам, закрепленным в директивах ЕС, относящихся к сделкам инсайдеров и манипулированию рынком (статья4);
устанавливает виды ценных бумаг, иных финансовых инструментов и товаров, к которым может относиться инсайдерская информация, и применительно к которым возможно ее неправомерное использование (статья2);
определяет круг инсайдеров - лиц, располагающих инсайдерской информацией (статья 5);
устанавливает запреты на использование инсайдерской информации при совершении сделок, в том числе через третьих лиц, путем дачи рекомендаций на ее основе и т.д. (статья7);
устанавливает требования к раскрытию инсайдерской информации (статья9), а также требования по ведению списков инсайдеров и предоставлению сведений о совершенных ими сделках, которые являются необходимыми для предотвращения и выявления соответствующих правонарушений в этой сфере (статья10);
определяет круг полномочий федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков по выявлению и предотвращению правонарушений, связанных с использованием инсайдерской информации, включая право требовать предоставления документов и информации, право проводить проверки, получать объяснения, направлять предписания об устранении нарушений, приостанавливать действие или аннулировать лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и иной лицензируемой им деятельности (статья14). Для эффективного осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков вводятся нормы, устанавливающие особенности проведения проверок в отношении инсайдеров в органах государственной власти, органах местного самоуправления, а также в Центральном банке Российской Федерации (статья14). В случае необходимости осуществления оперативно-розыскных мероприятий по выявлению правонарушений законопроект предусматривает механизм привлечения органов внутренних дел.
Относительно манипулирования рынком законопроект:
дает определение признаков действий, признаваемых манипулированием рынком, основанных на установленных директивами ЕС признаках манипулирования, таких как: совершение сделок, которые дают ложные или вводящие в заблуждение сигналы, касающиеся предложения финансовых инструментов, спроса на них или их цены или которые обеспечивают поддержание цены одного или нескольких финансовых инструментов на необычном или искусственном уровне; совершение сделок с использованием фиктивных средств или обмана или махинации в любой иной форме и т.д. (статья6);
устанавливает запрет на осуществление манипулирования рынком, не ограничивая его конкретным перечнем субъектов (статья7);
предусматривает указанные выше полномочия федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков, которые распространяются также и на выявление фактов манипулирования рынком (статья14).
Законопроект устанавливает комплекс положений, закрепляющих основы механизма контроля за действиями инсайдеров и лиц, манипулирующих рынком. Помимо установления упомянутых выше обязанностей по ведению списков инсайдеров законопроект:
обязывает эмитентов, управляющие компании, организаторов торговли и других лиц принять правила доступа к инсайдерской информации в целях охраны ее конфиденциальности, а также назначить должностное лицо, отвечающее за осуществление такого контроля (статья11);
обязывает организаторов торговли и лиц, принимающих участие в торгах, принять ряд правил, обеспечивающих контроль за совершаемыми сделками с целью выявления инсайдерских нарушений и фактов манипулирования рынком (статья12). Законопроект, восприняв практику зарубежного регулирования, вводит правило, обязывающее лиц, принимающих участие в торгах, сообщать о фактах использования инсайдерской информации или манипулирования рынком федеральному органу исполнительной власти вобласти финансовых рынков при условии сохранения последним анонимности такого сообщения (статья12);
обязывает федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков раскрывать информацию о наложенных административных взысканиях, о направлении предписания об устранении нарушений требований настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов об инсайдерской информации и манипулировании рынком ит.д. (статья15);
возлагает на саморегулируемые организации обязанности по контролю за соблюдением их членами требований законодательства об инсайдерской информации и манипулировании рынком (статья17).

Законопроект устанавливает специальные правовые последствия совершения сделок с нарушением его требований, обеспечивая защиту интересов лиц, являющихся контрагентами инсайдеров, в частности, предусматривает взыскание в доход Российской Федерации с лица, совершившего сделку в нарушение требований закона, суммы незаконно полученной прибыли или убытка, которого этому лицу удалось избежать в связи с совершением такой сделки (статья19).

Принятие законопроекта позволит создать систему правовых норм, направленных на предотвращение использования инсайдерской информации и манипулирования рынком, поставив под контроль опасную для общества и экономики в целом деятельность недобросовестных участников рынка. Реализация закона будет способствовать укреплению доверия как отечественных, так и зарубежных инвесторов к российскому организованному финансовому и товарному рынку, обеспечивая его эффективное развитие и возможности конкурировать с развитыми зарубежными рынками, что создаст благоприятные условия для инвестирования и динамичного развития товарооборота.
Законопроектом также предполагается внести изменения в ряд федеральных законов. Так, в целях получения информации об операциях лиц сденежными средствами, необходимой для выявления случаев неправомерного использования инсайдерской информации, предполагается внесение изменений в Федеральный закон "Обанках и банковской деятельности" в части установления соответствующих исключений из положений о банковской тайне. В указанный закон предполагается также внести изменения в части установления дополнительного основания для отзыва лицензии кредитной организации в виде нарушения кредитной организацией требований Федерального закона "Озлоупотреблениях на организованных финансовых и товарных рынках" и изданных в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации.
Также нуждается в изменениях Федеральный закон "Орынке ценных бумаг". Принятие специального закона, регулирующего вопросы использования инсайдерской информации на финансовом рынке, потребует исключения из Федерального закона "Орынке ценных бумаг" положений, касающихся использования служебной информации, как дублирующих. Принятие закона, устанавливающего комплексное регулирование вопросов манипулирования на финансовых рынках, повлечет также необходимость исключения положений, регулирующих манипулирование ценами на рынке ценных бумаг. Федеральный закон "Орынке ценных бумаг" нуждается также в ряде редакционных правок, связанных с уточнением используемых в нем терминов. Аналогичная правка подлежит внесению в Закон Российской Федерации "Отоварных биржах и биржевой торговли".
Реализация законопроекта не потребует дополнительных материальных и иных затрат.
Социально-экономическими последствиями реализации законопроекта будут являться укрепление доверия населения к финансовым и товарному рынкам, расширение возможностей инвестирования на финансовых и товарном рынках, обеспечение справедливого ценообразования и укрепление принципа равенства возможностей для инвесторов, предотвращение злоупотреблений на финансовых рынках и тем самым создание благоприятных условий для инвестирования средств пенсионных накоплений. Это, в свою очередь, может привести к повышению объема налоговых поступлений в бюджеты различных уровней. В целом можно прогнозировать укрепление целостности финансового рынка, а также улучшение инвестиционного климата в Российской Федерации.