(первое чтение) О проекте федерального закона № 373426-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного контроля и агентами валютного контроля"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона "Овнесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного
контроля и агентами валютного контроля"

Проект федерального закона "Овнесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования обмена документами и информацией между органами валютного контроля и агентами валютного контроля" (далее - законопроект) направлен на устранение пробелов Федерального закона "Обанках и банковской деятельности" и Федерального закона от 10декабря 2003г. №173-ФЗ "Овалютном регулировании и валютном контроле" (далее - Закон), выявившихся в результате анализа правоприменительной практики валютного законодательства, а также на установление порядка направления запросов и передачи документов и информации по таким запросам между уполномоченными банками, государственной корпорацией "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", с одной стороны, и таможенными, налоговыми органами, с другой стороны, для выполнения ими функций агентов валютного контроля.
Законом определены полномочия органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц, в том числе им предоставлено право запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, открытием и ведением счетов (вкладов).
В соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15июня 2004г. №278 (далее - Положение), Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции органа валютного контроля. На основании Положения Росфиннадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.
В соответствии с частью3 статьи22 Закона агентами валютного контроля являются, в том числе уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку Российской Федерации, государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", таможенные органы и налоговые органы.
В соответствии со статьей26.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) Росфиннадзор (еготерриториальные органы) и налоговые органы при выявлении признаков нарушений валютного законодательства и проведении административного расследования направляют запросы кредитным организациям (уполномоченным банкам) о представлении документов и информации, которые необходимы для получения доказательств неправомерности действий проверяемых лиц. В большинстве случаев кредитные организации (уполномоченные банки) отказывают Росфиннадзору (его территориальным органам) и налоговым органам в предоставлении необходимой информации, ссылаясь на то, что запрошенная у них информация содержит сведения, составляющие банковскую тайну в соответствии со статьей26 Федерального закона "Обанках и банковской деятельности", согласно которой Росфиннадзор и налоговые органы не входят в перечень федеральных органов исполнительной власти, которым предоставлено право получать такую информацию (письмо Внешторгбанка от 15.06.2006 №2613/726109 Территориальному управлению Росфиннадзора в Волгоградской области, письмо Банка "Таврический" от 20.10.2006 №ОУ/ОКО-148 Территориальному управлению Росфиннадзора в Новгородской области, письмо Объединенного Регионального Банка от 16.01.2007 №97 Территориальному управлению Росфиннадзора в Астраханской области, письмо Нижнекамского отделения №4682 Сберегательного банка Российской Федерации от 08.04.2006 Межрайонной ИФНС России №11 по Республике Татарстан, письмо АКБ"ИНТЕРКООПБАНК" от 12.09.2007 №01-03-02/1024 УФНС России по Краснодарскому краю, письмо Московского филиала ОАОКБ "Петро-Аэро-Банк" от 08.05.2007 №80/5-1372 УФНС России по Приморскому краю и т.д.).
Согласно сложившейся практике мировые судьи прекращают производство по делам, связанным с неисполнением определений Росфиннадзора и налоговых органов об истребовании сведений у кредитных организаций (уполномоченных банков), на основании части1 статьи24.5 КоАП РФ, мотивируя это тем, что в действиях должностных лиц таких кредитных организаций отсутствует состав соответствующего административного правонарушения, вменяемого им по статье17.7 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за неисполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении (постановление мирового судьи судебного участка №25 г.Петропавловска-Камчатского Камчатской области по делу об административном правонарушении №5а-5079/06 от30.11.2006, возбужденному Территориальным управлением Росфиннадзора в Камчатской области, постановление председателя Санкт-Петербургского городского суда по делу №4а-199/06 от 20.06.2006 по постановлению мирового судьи судебного участка №4 от 15.11.2005г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей17.7 КоАП РФ, в отношении управляющего Октябрьского отделения филиала "Инвестрбанка" ОАО "Банк "Санкт-Петербурга", письмо Прокуратуры Алтайского края от 27.12.2005 №07-18-05 Территориальному управлению Росфиннадзора в Алтайском крае, письмо Прокуратуры Хабаровского края от 27.04.2005 №73-61-65 Территориальному управлению Росфиннадзора в Хабаровском крае и т.д.).
В соответствии со статьей857 ГК РФ банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. В соответствии с указанной статьей государственным органам и их должностным лицам сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены исключительно в случаях и порядке, которые предусмотрены законом.
Учитывая изложенное, Росфиннадзор (его территориальные органы) и налоговые органы лишены возможности получать от кредитных организаций необходимые документы и информацию, которые связаны с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, открытием и ведением счетов, что влечет невозможность формирования объективной доказательной базы при проведении административного расследования. Аналогичная ситуация может возникать и при направлении запросов таможенными органами кредитным организациям (уполномоченным банкам) о представлении документов и информации, которые связаны с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, открытием и ведением счетов.
Законопроект предусматривает включение Росфиннадзора (его территориальных органов), а также налоговых и таможенных органов в перечень органов, которым предоставлено право получать от кредитных организаций документы и информацию, содержащие сведения, составляющие банковскую тайну (абзац второй пункта2 статьи1 законопроекта). При этом законопроект устанавливает, что предоставление кредитными организациями документов и информации, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов, осуществляется только в случаях, порядке и объемах, предусмотренных Законом.
Анализ зарубежного опыта правового регулирования рассматриваемых правоотношений показал что, например, согласно федеральному законодательству США информацию о финансовом состоянии юридических и физических лиц вправе запрашивать у кредитных организаций лица, уполномоченные органами национальной безопасности при проведении ими расследований.
Для обеспечения надлежащей защиты информации, передаваемой уполномоченными банками Росфиннадзору (его территориальным органам), а также налоговым и таможенным органам законопроект дополняет статью26 Федерального закона "Обанках и банковской деятельности" нормой о запрете органам валютного контроля и агентам валютного контроля раскрывать третьим лицам информацию, полученную ими от кредитных организаций в соответствии с Законом, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (абзац третий пункта2 статьи1 законопроекта).
Законопроект дополняет статью26 Федерального закона "Обанках и банковской деятельности" нормой об ответственности органа валютного контроля, уполномоченного Правительством Российской Федерации, и агентов валютного контроля, а также их должностных лиц и их работников за разглашение банковской тайны (пункт1 статьи1 законопроекта).
Случаи, порядок и объем представления уполномоченными банками документов и информации, которые связаны с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, открытием и ведением счетов органу валютного контроля, уполномоченному Правительством Российской Федерации, а также таможенным и налоговым органам для выполнения ими функций агентов валютного контроля определены в статьях22 и 23 Закона.
Согласно Закону Банк России обеспечивает взаимодействие уполномоченных банков с органом валютного контроля, уполномоченным Правительством Российской Федерации, а также с таможенными и налоговым органами (абзац3 части6 статьи22 Закона). Законопроект уточняет редакцию абзаца3 части6 статьи22 Закона, возложив на Банк России функцию координации взаимодействия уполномоченных банков с органами валютного контроля и другими агентами валютного контроля при обмене информацией в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт1 статьи2 законопроекта).
Абзацем четвертым части6 статьи22 Закона установлено, что уполномоченные банки передают таможенным и налоговым органам для выполнения ими функций агентов валютного контроля информацию в объеме и порядке, установленных Банком России. С учетом дополнения статьи23 Закона новой частью13, предусматривающей обязанность уполномоченных банков и государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" передавать таможенным и налоговым органам по их запросам в целях осуществления валютного контроля за проводимыми резидентами валютными операциями, открытием и ведением счетов имеющиеся в их распоряжении копии документов в соответствии с установленным перечнем документов, законопроект изменяет редакцию абзаца4 части6 статьи22 Закона (пункт1 статьи2 законопроекта).
Статьей450 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) предусмотрена возможность изменения договора по соглашению сторон, а также по требованию одной из сторон по решению суда при существенном нарушении договора другой стороной. Порядок изменения договора установлен статьей452 ГК РФ. В соответствии с пунктом3 статьи453 ГК РФ в случае изменения договора обязательства считаются измененными с момента заключения соглашения сторон об изменении договора, если иное не вытекает из соглашения или характера изменения договора, а при изменении договора в судебном порядке - с момента вступления в законную силу решения суда об изменении договора.
Инструкцией Банка России от 15.06.2004 №117-И "Опорядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок" и Положением Банк России от 01.06.2004 №258-П "Опорядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций" предусмотрено формирование и ведение в электронном виде уполномоченным банком, в котором по контракту резидентом оформлен или переоформлен паспорт сделки, такого документа как ведомость банковского контроля, которая в целях представления резидентом органам валютного контроля передается указанным банком резиденту на основании его письменного заявления.
Статьей15 Закона определен порядок ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг. Кроме того, частью1 статьи19 Закона установлена обязанность резидентов в сроки, предусмотренные внешнеторговыми договорами (контрактами), обеспечить получение от нерезидентов на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной валюты или валюты Российской Федерации, причитающейся в соответствии с условиями указанных договоров (контрактов), в том числе за переданные нерезидентам товары, а также возврат в Российскую Федерацию денежных средств, уплаченных нерезидентам, в том числе за неввезенные на таможенную территорию Российской Федерации (неполученные на таможенной территории Российской Федерации) товары. За невыполнение резидентом в установленный срок указанных обязанностей предусмотрена административная ответственность в соответствии с частями4 и 5 статьи15.25 КоАП РФ.
Учитывая, что Законом не предусмотрено право агентов валютного контроля в целях осуществления валютного контроля запрашивать и получать от резидентов и нерезидентов дополнения и изменения к договорам, ведомости банковского контроля, документы, подтверждающие ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации товаров, а также вывоз из Российской валюты Российской Федерации, иностранной валюты и внешних и внутренних ценных бумаг в документарной форме, законопроект вносит соответствующие дополнения в перечень документов предусмотренных частью4 статьи23 Закона (подпункт"а" пункта2 статьи2 законопроекта).
Согласно части8 статьи23 Закона органы и агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны сохранять в соответствии с законодательством Российской Федерации коммерческую, банковскую и служебную тайну, ставшую им известной при осуществлении их полномочий.
Документы и информация о валютных операциях резидентов и нерезидентов, открытии и ведении счетов могут также содержать сведения, составляющие налоговую тайну, режим которой установлен статьей102 Налогового кодекса Российской Федерации. Статьей102 Налогового кодекса Российской Федерации определены полномочия налоговых органов, а также таможенных органов в отношении использования ими сведений, составляющих налоговую тайну, а также установлено право ФНС России и ФТС России определять круг должностных лиц налоговых органов и, соответственно, таможенных органов, имеющих право доступа к сведениям, составляющим налоговую тайну. В этой связи применение Закона требует, чтобы его положения, предоставляющие право органам и агентам валютного контроля, их должностным лицам обмениваться документами и информацией, а также устанавливающие их обязанность предоставлять документы и информацию либо совершать определенные действия на ее основе, были увязаны не только с требованиями Федерального закона "О банках и банковской деятельности", но и с требованиями Налогового кодекса Российской Федерации.
В связи с этим законопроект вносит в часть8 статьи23 Закона изменения в части установления обязанности органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц сохранять ставшую им известной при осуществлении их полномочий налоговую тайну (абзац третий подпункта"б" пункта2 статьи2 законопроекта).
При этом вопрос защиты сведений, составляющих коммерческую, налоговую и банковскую тайну, российским законодательством урегулирован. Статьей183 Уголовного кодекса Российской Федерации и статьей13.14 КоАП РФ установлены соответствующие меры уголовной и административной ответственности.
Возможность применения новых частей13-16 статьи23 Закона, предусмотренных законопроектом, требует установления, что представление и передача документов и информации одним агентом валютного контроля другому агенту валютного контроля (за исключением представления и передачи документов и информации одним уполномоченным банком другому уполномоченному банку) в предусмотренных Законом объеме и порядке, а также документов и информации, связанных с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, открытием и ведением счетов, агентами валютного контроля органам валютного контроля, одним органом валютного контроля другому органу валютного контроля, органом валютного контроля агенту валютного контроля не является нарушением коммерческой, банковской, налоговой и служебной тайны (подпункт"б", пункта2 статьи2 законопроекта).
Для надлежащего выполнения функций агентов валютного контроля таможенным органам недостаточно информации, передаваемой Банком России в виде ведомостей банковского контроля в соответствии с Соглашением об информационном взаимодействии Центрального банка Российской Федерации и Федеральной таможенной службы от 28.11.2006 №01-48/12, с учетом того, что объем передаваемой Банком России ФТС России информации не обеспечивает реализацию всего спектра задач по осуществлению валютного контроля таможенными органами. Неохваченными указанным соглашением между Банком России и ФТС России остаются лизинговые сделки, договоры на перевозку, переработку товаров, деятельность по предоставлению услуг, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации.
Для принятия обоснованного и правомерного решения о наличии нарушения валютного законодательства таможенным органам необходимо своевременно с учетом сроков давности привлечения к административной ответственности получать в свое распоряжение информацию, имеющую отношение к внешнеторговой деятельности лица, которая в части совершения расчетов может быть получена только от уполномоченного банка. Для возбуждения дел об административных правонарушениях по выявленным фактам нарушений валютного законодательства необходимо документальное подтверждение факта нарушения. В ряде случаев без документов, которыми располагают уполномоченные банки, ведущие досье по паспорту сделки, сформировать доказательную базу невозможно.
Для надлежащего выполнения функций агентов валютного контроля налоговым органам также недостаточно документов и информации, передаваемой Банком России в соответствии с Соглашением от 01.08.2008 №ММ-25-2/6 "Обобмене документами и информацией, связанными с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций, между Центральным банком Российской Федерации и Федеральной налоговой службой" (далее - Соглашение), целью которого является организация обмена документами и информацией по вопросам валютного контроля между сторонами для реализации установленных законодательством Российской Федерации обязанностей Банка России как органа валютного контроля и ФНС России как агента валютного контроля, а также повышения эффективности использования сторонами их информационных ресурсов в области валютного контроля.
В соответствии с Соглашением ФНС России должна получать централизованно от Банка России паспорта сделок, оформленные по внешнеторговым договорам (контрактам), а также кредитным договорам и договорам займа, заключаемым между резидентами и нерезидентами, и информацию о платежах из ведомостей банковского контроля, оформленных по указанным договорам.
Однако паспорта сделок и ведомости банковского контроля, передаваемые централизованно Банком России в ФНС России по телекоммуникационным каналам связи, могут содержать только обобщенные сведения из документов, связанных с проведением валютных операций.
Необходимо учитывать, что при проведении мероприятий валютного контроля, налоговые органы могут использовать для проверки либо оригиналы документов, либо заверенные в установленном порядке копии с этих документов, которые в дальнейшем должны в обязательном порядке прилагаться к протоколу об административном правонарушении за нарушение валютного законодательства. При этом зачастую только уполномоченные банки являются единственным источником получения документов и информации о проводимых резидентами и нерезидентами валютных операциях, например, когда проверяемое лицо не находится по своему месту нахождения, указанному в регистрационных документах или уклоняется от представления запрашиваемых агентом валютного контроля документов и информации.
Также, ввиду объективных причин, имеет место задержка передачи данных паспортов сделок и ведомостей банковского контроля территориальным налоговым органам, непосредственно осуществляющим мероприятия валютного контроля, а с учетом того, что КоАП РФ предусмотрены сроки давности привлечения к административной ответственности за нарушения валютного законодательства, такая задержка приводит часто к невозможности применения мер административной от…