(первое чтение) О проекте федерального закона № 484412-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" и признании утратившим силу Федерального закона "Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе" (в части совершенствования государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также пива и напитков, изготавливаемых на его основе)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона "О внесении изменений в
Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" и признании утратившим силу Федерального закона "Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе"

Законопроект направлен на совершенствование государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также пива и напитков, изготавливаемых на его основе.
Законопроект подготовлен в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации от 10 сентября 2009г. №Пр-2426 и поручениями Правительства Российской Федерации от 8 июля 2009 г. №ВЗ-П11-43пр,
от 23июля 2009г. №ВП-П11-27-пр, от 2 октября 2009г. №ВП-П11-5674, Комплексом мер по повышению эффективности регулирования рынка алкогольной продукции в Российской Федерации и производства этилового спирта, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 14декабря 2009г. №1940-р, Концепцией реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30декабря 2009г. №2128-р (далее-Концепция), протоколами заседания Правительственной комиссии по регулированию алкогольного рынка от11 марта 2010 г. №3 и от 11 июня 2010г. №5.
Принятие законопроекта позволит усилить защиту экономических интересов Российской Федерации, контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на всей территории Российской Федерации, обеспечить повышение качества этилового спирта, алкогольной продукции, включая пиво, и спиртосодержащей продукции, позволит снизить долю теневого оборота указанной продукции, увеличить поступление налогов в бюджетную систему Российской Федерации, а также снизить масштабы потребления алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе.
По данным Росстата, объем употребления алкоголя в Российской Федерации на одного человека в год в пересчете на абсолютный спирт составил в 2005г. - 9,31л., 2006г. - 9,47л., 2007 г. - 9,76л., 2008г.- 9, 6 л.
Однако с учетом не разрешенных к потреблению спиртосодержащей продукции и спиртных напитков домашней выработки фактическое потребление алкогольной продукции на душу населения в настоящее время составляет около 18 литров в год.
В настоящее время в Российской Федерации от случайного отравления алкогольной продукцией умирает более 23 тысяч человек, а от болезней, связанных со злоупотреблением алкогольной продукцией, - более 75тысяч человек в год.
В Российской Федерации с 1998 года наблюдается ежегодное увеличение производства и продажи слабоалкогольных напитков, включая пиво.
По данным Росстата, производство водки, ликероводочных изделий и коньяков за период с 2000 года по 2009 год составило около 125млн.дкл. в год, при этом производство пива в 2000 году - 515млн.дкл., а в 2009году - 1085 млн.дкл.
Продажа на душу населения алкогольной продукции (водки, ликероводочных изделий, коньяков и вин) за период с 2000 по 2009годы составляла около 18,7 литров в год. Продажа на душу населения пива за 10лет выросла более чем в 2 раза, с 35 литров до 76,9литров на человека.
По данным Роспотребнадзора, в результате проведенных в 2009году исследований проб алкогольной продукции, включая пиво, выявлена продукция, не соответствующих гигиеническим нормативам по санитарно-химическим показателям. Наибольший удельный вес не соответствующей гигиеническим нормативам продукции, отмечался в Свердловской области (22,5%), Омской области (17,8%), Республике Тыва (10,7%).
При неизменном уровне потребления основной алкогольной продукции ежегодное увеличение потребления пива происходит преимущественно за счет молодежи и подростков.
Раннее приобщение детей и молодежи, прежде всего к слабоалкогольной продукции и пиву, в несколько раз увеличивает риск развития алкоголизма.
Слабоалкогольные напитки производятся с вкусовыми и тонизирующими добавками, присущими традиционным безалкогольным прохладительным напиткам, и выпускаются в красочной упаковке, зачастую содержащей привлекательные для молодежи наименования и символику. Сведения о наличии в таких напитках содержания этилового спирта зачастую представлены не явно, что создает у потребителя ложное представление о них как о безалкогольных напитках.
Оборот слабоалкогольной продукции крепостью 9процентов при схожести технологии ее производства, например с водкой, имеет более льготный режим регулирования, в частности, акцизы с указанной продукции уплачиваются по ставке ниже ставки, чем на водку, слабоалкогольная продукция не маркируется федеральными специальными марками и акцизными марками.
Указанные преференции, делающие слабоалкогольную продукцию более доступной, с одновременным нанесением на ее потребительскую тару молодежной символики увеличивают рынок сбыта слабоалкогольной продукции за счет преимущественно людей молодого поколения.
В целях профилактики алкоголизма среди молодежи законопроектом предлагается ввести обязательную маркировку слабоалкогольной продукции, с содержанием спирта свыше 7процентов, запретить оборот слабоалкогольной продукции с содержанием спирта менее 7процентов, разлитой в потребительскую тару более 330мл., указывать на потребительской таре слабоалкогольной продукции информацию о содержании этилового спирта как в 100 мл. данной продукции, так и в объеме потребительской тары.
Ограничения объемов потребительской тары для слабоалкогольной продукции будет способствовать снижению разовой дозы потребления этой продукции, а розлив в потребительскую тару меньшего объема, увеличит себестоимость продукции по сравнению с тем же объемом продукции, разлитой в потребительскую тару большего объема, что также будет являться дополнительным ограничением приобретения данных напитков.
Согласно Концепции предусматривается снижение доступности алкоголя, включая пиво, и усиление ответственности участников алкогольного рынка, обеспечение приоритетности защиты жизни и здоровья граждан по отношению к экономическим интересам участников алкогольного рынка.
Законопроект направлен на реализацию первого этапа, определенного Концепцией.
На первом этапе (2010 - 2012годы) Концепцией определено создание условий для уменьшения остроты сложившейся негативной ситуации, связанных с большим объемом потребления алкогольной продукции, включая пиво, формирование правовой, организационной и финансовой базы для наращивания дальнейших усилий по поддержке и закреплению позитивных тенденций.
В частности, Концепцией предусмотрено, что реализовать меры по преодолению сложившихся негативных тенденций необходимо путем внесения в законодательство Российской Федерации изменений в части ужесточения требований к розничной продаже алкогольной продукции (в том числе слабоалкогольной) и усиления ответственности за нарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, включая продажу алкогольной продукции несовершеннолетним.
Для усиления ответственности в указанной в сфере, включая продажу алкогольной продукции несовершеннолетним, снижения доступности для населения алкогольной продукции, включая пиво, предлагается ввести ограничения на розничную продажу:

всей алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, не только в детских, образовательных и медицинских организациях, в организациях культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания) и объектах спорта, но и на прилегающих территориях, где расположены указанные организации;
всей алкогольной продукции и пива и напитков, изготавливаемых на его основе, крепостью более 5 % в местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности (в том числе на вокзалах, в аэропортах, на станциях метрополитена, оптовых продовольственных рынках, объектах военного назначения) и на прилегающих к ним территориях, а также в ларьках, киосках, палатках, контейнерах, с рук, лотков, автомашин, в других, не приспособленных для продажи данной продукции, местах;
всей алкогольной продукции и пива после 23часов и до 8часов местного времени (анализ полученной Росалкогольрегулированием от субъектов Российской Федерации информации показал, что с учетом сложившейся практики ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции оптимальный и наиболее эффективный период времени для введения запрета на розничную продажу алкогольной продукции составляет с 23часов до 8часов);
пива и напитков, изготавливаемых на его основе, крепостью более 5% организациями и индивидуальными предпринимателями, не имеющих стационарных складских и торговых помещений.
При этом в целях формирования единой торговой политики, порядок определения прилегающих территорий предлагается устанавливать Правительством Российской Федерации.
В целях снижения масштабов потребления алкогольной продукции и пива, для профилактики алкоголизма в Российской Федерации законопроектом предлагается субъектам Российской Федерации предоставить право на установление дополнительного ограничения времени и мест продажи указанной продукции, вплоть до полного запрета.
Протоколом заседания Правительственной комиссии по регулированию алкогольного рынка от 11марта 2010г. №3 поручено устранить неоднозначное толкование понятия "пиво" и отнести его к алкогольной продукции.
ГОСТР53358-2009 "Продукты пивоварения. Термины и определения" содержит понятие "пиво". Согласно указанному понятию пиво содержит этиловый спирт, образовывающийся в процессе брожения сусла, однако национальные стандарты носят рекомендательный характер.
Вместе с тем, по данным ФНС России, в крепкие сорта пива при производстве добавляется этиловый спирт.
В целях повышения эффективности регулирования алкогольного рынка предлагается закрепить в законодательстве Российской Федерации понятие "пиво" как алкогольной продукции, которая произведена из солода, хмеля, дрожжей и воды без добавления этилового спирта, ароматических и вкусовых добавок, с содержанием образовавшегося в процессе брожения сусла этилового спирта от 0,5 процентов объема готовой продукции.
В случае добавления спирта в пиво такая продукция будет относится к напиткам, изготавливаемых на основе пива.

На пиво и напитки, изготавливаемых на основе пива, предлагается распространить отдельные положения Федерального закона "Огосударственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (далее-Федеральный закон).

Правила розничной продажи пива и напитков, изготавливаемых на его основе, регулируются Федеральным законом "Обограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе".
В связи с отнесением пива к алкогольной продукции и тем, что регулирование оборота пива будет осуществляться в соответствии с Федеральным законом предлагается признать утратившим силу Федеральный закон "Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе".
Одновременно предлагается сохранить за индивидуальными предпринимателями право на розничную продажу пива.

В настоящее время имеющиеся производственные мощности организаций позволяют выработать этилового спирта намного больше, чем декларируется самими организациями (в 2008 г. мощности спиртзаводов использовались в среднем на 37 %, в 2009 г. на 32 %).
Отсутствие законодательно установленной нормы минимального использования мощностей по производству этилового спирта и алкогольной продукции, произведенной с использованием этилового спирта, как одного из условий осуществления лицензируемой деятельности, создает объективную возможность для производства неучтенной продукции.
В связи с этим законопроектом предлагается обязать организации использовать основное технологического оборудование для производства этилового спирта и алкогольной продукции, произведенной с использованием этилового спирта, не ниже установленной Правительством Российской Федерации нормы.
Одновременно законопроектом предусматривается, что при невозможности соблюдения норм минимального использования мощности организация будет вправе самостоятельно приостановить использование оборудования, уведомив об этом лицензирующий орган.
Такая приостановка использования оборудования не означает приостановление действия лицензии, период приостановки не будет учитываться лицензирующем органом при расчете использования оборудования в целях соблюдения организацией минимальных норм использования мощности.
Для обеспечения контроля за использованием производственной мощности предлагается введение государственного реестра мощностей по производству этилового спирта и алкогольной продукции, произведенной с использованием этилового спирта. Для формирования реестра в лицензирующий орган организациями будут представляться расчет производственной мощности и схема оснащения основного технологического оборудования средствами измерения, а также предлагается ввести учет и декларирование указанных мощностей.

Законопроектом предусмотрено, что поставки (закупка) этилового спирта и нефасованной спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта более 25% объема готовой продукции будет осуществляться при условии представления организациями уведомления - документа, который подтверждает закупку (в том числе для собственных нужд) и поставки указанной продукции.
Однако при наличии такой формы контроля, как уведомление о закупках и поставках сырья, введенного в 2005г. в качестве информирования контролирующих органов о намерениях поставщика, существует оборот неучтенного сырья (прежде всего этилового спирта), который оценивается в размере 50% от задекларированного объема.
Уведомительный порядок закупок и поставок сырья не предусматривает представление сведений о фактическом объеме поставки или закупки сырья.
В то же время возможность неучтенной перевозки сырья способствует его использованию для производства неучтенной алкогольной продукции.
Обеспечение полноты учета фактического оборота и использования сырья может быть достигнуто за счет получения сведений о перевозчиках сырья и объемах перевозки.
В связи с чем законопроектом предлагается ввести лицензирование перевозок этилового спирта и нефасованной спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта более 25% объема готовой продукции.
Одной из приоритетных задач Концепцией обозначено противодействие нелегальному производству и обороту алкогольной продукции.
Для снижения нелегального производства и оборота алкогольной продукции необходимы меры, связанные с организацией сопоставления данных об объемах производства, импорта указанной продукции, оптовой реализации и розничной продаже указанной продукции.
Для этого необходима унификация форм деклараций о розничной продаже алкогольной продукции с декларациями о производстве и обороте алкогольной продукции.
Такая унификация позволит сопоставлять данные производителей об отгрузках алкогольной продукции с данными оптовых и розничных организаций. Это позволит выявлять недостоверные сведения о движении алкогольной продукции и бороться с ее нелегальным оборотом.
Без единообразия требований к форме и порядку декларирования невозможно вести достоверный учет движения алкогольной продукции на всей территории Российской Федерации.
Сведения об объеме розничной продажи алкогольной продукции представляются организациями розничной торговли в Росстат один раз в год до 15 марта года, следующего за отчетным.
Таким образом, на основании материалов органов статистики также невозможно своевременно проводить мероприятия по контролю, как за розничной продажей, так и в целом за оборотом алкогольной продукции.
В соответствии с пунктом5 статьи14 Федерального закона субъектам Российской Федерации предоставлены права на введение декларирования розничной продажи алкогольной продукции на своих территориях и на определение порядка представления и утверждение формы декларации о розничной продаже алкогольной продукции.
Законопроектом предусмотрено, что декларации о розничной продаже алкогольной продукции будут представляться органам власти субъектов Российской Федерации, но, как и декларации о производстве и обороте алкогольной продукции, - по единым, установленным Правительством Российской Федерации формам.
Наряду с изложенным, необходимо отметить отсутствие единого порядка лицензирования розничной продажи алкогольной продукции.
В результате реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по самостоятельному определению порядка лицензирования розничной продажи алкогольной продукции формируется противоречивая практика применения Федерального закона, свидетельствующая о том, что при администрировании алкогольного рынка не обеспечиваются гарантированные Конституцией Российской Федерации единое экономическое пространство, свободное перемещение товаров и услуг, равенство субъектов предпринимательской деятельности, поддержка конкуренции и свободы экономической деятельности (часть1 статьи8 Конституции Российской Федерации).
В частности, право субъектов Российской Федерации устанавливать порядок лицензирования розничной торговли позволяет субъектам Российской Федерации расширять перечень лицензионных требований, не отвечающих принципам адекватности, пропорциональности, соразмерности и необходимости.
В числе таковых - требование о получении алкогольной продукции строго от поставщика, отвечающего установленным требованиям о наличии у него соответствующей аккредитации; требование к наличию определенных видов оборудования и приборов; введение раздельного количественно-суммового учета алкогольной продукции и др.
С принятием законопроекта лицензирование розничной продажи алкогольной продукции во всех субъектах Российской Федерации будет единым и будет осуществляться в соответствии с Федеральным законом.
При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления будут не вправе принимать акты, а также осуществлять иные действия, приводящие к ограничению доступа алкогольной продукции на территорию субъекта Российской Федерации или муниципального образования, произведенной в других субъектах Российской Федерации или муниципальных образованиях.
Стимулированное спросом низкообеспеченных слоев населения желание отдельных организаций уклониться от уплаты налогов, одновременно предложив рынку более низкую цену на алкогольную продукцию, приводит к появлению в рознице неучтенной алкогольной продукции, произведенной из неучтенного сырья, которая может представлять опасность для жизни и здоровья человека.
Законопроектом предусматривается, что уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти будет устанавливать оптовые и розничные цены на этиловый спирт и алкогольную продукцию, производимую с использованием этилового спирта, ниже которых их реализация на территории Российской Федерации будет запрещена.
Реализация указанной продукции по цене ниже установленной будет являться основанием для аннулирования уполномоченным органом лицензии.
Указанные изменения обусловлены необходимостью развития процедур досудебного и внесудебного разрешения споров, прежде всего между гражданами и государственными органами, как одного из основных направлений государственной политики по противодействию коррупции (Национальный план противодействия коррупции).
В результате снизится количество обращений в суд.
Введение внесудебного порядка аннулирования лицензии не нарушает установленное Конституцией Российской Федерации право на судебную защиту, так как не исключается возможность судебного обжалования решения уполномоченного органа об аннулировании лицензии.

На данный момент внесудебный порядок аннулирования лицензий уже предусмотрен рядом федеральных законов (статья32 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", статья 39 Федерального закона "Освязи", статья 61.2…