(первое чтение) О проекте федерального закона № 49022-5 "О внесении дополнения в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (об установлении правила, в соответствии с которым находящиеся в Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие документов, удостоверяющих личность, до установления их личности подлежат направлению на срок до 3-х месяцев на основании судебных решений в специальные помещения уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или в специальные учреждения, создаваемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона
«О внесении дополнения в Федеральный закон
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»

Представленный законопроект подготовлен депутатами Государственной Думы членами Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству с целью дополнения Главы VI Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» новой статьей 331, в соответствии с которой предусматривается, что находящиеся в Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие документов, удостоверяющих их личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, до установления их личности и получения ими нового (в том числе временного) документа, удостоверяющего их личность и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве, - но на срок, не превышающий три месяца, - в общем случае на основании судебного решения помещаются в специальные учреждения федеральных органов исполнительной власти, предназначенные для временного размещения обозначенной категории иностранных граждан и лиц без гражданства или в специальные помещения данных органов, либо в специальные учреждения, создаваемые для указанных целей в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.

Необходимость разработки указанной законодательной инициативы связана с тем, что перед нашей страной, так же как и перед многими другими европейскими государствами, в настоящее время достаточно остро стоят вопросы организации эффективного противодействия нелегальной и неконтролируемой миграции.
При этом очевидно, что в качестве составных моментов данного негативного явления, зачастую выступают преднамеренные утраты (или откровенное уничтожение) иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывшими на территории соответствующих государств (и, в том числе, на территорию нашей страны), документов, выданных компетентными органами государств гражданской принадлежности таких иностранных граждан (и постоянного проживания лиц без гражданства), и удостоверяющих их личность (в частности, на территории зарубежных стран).
Мотивы преднамеренных утрат или иных подобных действий иностранных граждан отдельных государств (и отдельных лиц без гражданства) в отношении документов, удостоверяющих их личность, вполне понятны, поскольку отсутствие таких документов позволяет данным лицам в течение достаточно продолжительного периода легально, - а зачастую, и нелегально, - пребывать на территории иного иностранного государства.
В связи с этим, представленным законопроектом предлагается дополнить Главу VI Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» новой статьей 331, в соответствии с которой должны быть установлены особенности временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих документов, удостоверяющих их личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве.

Обозначенные особенности правового режима для указанной категории иностранных граждан и лиц без гражданства, согласно предложенной законодательной инициативе, должны заключаться в следующем:

1) временное помещение иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих документов, удостоверяющих их личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, в целях установления их личности в специальные учреждения или помещения федеральных органов исполнительной власти, предназначенные для временного размещения указанной категории иностранных граждан и лиц без гражданства, (в соответствии с перечнем таких федеральных органов, а также их указанных учреждений и помещений, который должен быть определен Правительством Российской Федерации), либо в специальные учреждения, создаваемые в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации,
2) принятие судебного решения как общее основание для временного помещения указанной категории иностранных граждан и лиц без гражданства в обозначенные специальные учреждения или помещения, - за исключением случаев, когда такое помещение иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется на срок, не превышающий 48 часов (что, в свою очередь, допускает принятие по данному вопросу не судебного решения, а соответствующего решения директора Федеральной миграционной службы, его заместителя или руководителя территориального органа ФМС России);
3) ограничение периода помещения в указанные специальные учреждения или помещения иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих документов, удостоверяющих их личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, - моментом получения ими нового (в том числе временного) документа, удостоверяющего их личность и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве, - после установления личности указанных иностранных граждан и лиц без гражданства;

4) установление предельно возможного 3-х-месячного срока нахождения иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих документов, удостоверяющих их личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, в целях установления их личности в вышеобозначенных специальных учреждениях или помещениях;

5) закрепление компетенции МИД России в качестве ведущего государственного органа, обеспечивающего установление личности иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих документов, удостоверяющих их личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, а также определение общих основ взаимодействия Министерства иностранных дел с другими органами в процессе установления личности иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих документов, удостоверяющих их личность, - в порядке, который должен быть утвержден Правительством Российской Федерации;

6) установление полномочий Правительства Российской Федерации по определению порядка и условий содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих документов, удостоверяющих их личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, помещенных для установления личности в одно из вышеуказанных специализированных учреждений или помещений, а также определение на основании соответствующего постановления (постановлений) Правительства Российской Федерации перечня государственных органов, осуществляющих охрану данных учреждений и помещений, и порядка осуществления мер по охране данных учреждений и помещений (в целях обеспечения безопасности названной категории иностранных граждан и лиц без гражданства);

7) установление полномочия соответствующего суда по определению порядка дальнейшего пребывания в Российской Федерации персонально каждого иностранного гражданина и лица без гражданства, не имеющих документов, удостоверяющих их личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, - (которое должно предусматривать очередное продление нахождения данных иностранного гражданина или лица без гражданства в одном из вышеуказанных специализированных учреждений или помещений на срок до 3-ех месяцев), - если к моменту истечения предыдущего предельно возможного (3-месячного) срока их нахождения в вышеуказанном учреждении или помещении личности данных иностранного гражданина или лица без гражданства так и не были установлены; (при этом упомянутый порядок дальнейшего пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина и лица без гражданства, не имеющих документов, удостоверяющих их личность, должен устанавливаться аналогично нормам, предусмотренным той же самой (предлагаемой законопроектом) новой статьей 331 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» для тех случаев, когда упомянутый иностранный гражданин или лицо без гражданства помещаются в указанные специальные учреждение или помещение впервые);
8) установление права суда, принимающего первичное или повторное решение о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, не имеющих документов, удостоверяющих их личность, в одно из вышеуказанных специализированных учреждений или помещений, по определению обязанности иностранного гражданина или лица без гражданства, помещаемых в данные учреждение или помещение, по возмещению (компенсации) расходов на содержание данных лиц в таком учреждении или помещении, а также по определению порядка выполнения этими лицами данной обязанности.

Вносимый проект федерального закона является альтернативным законопроекту № 467130-4 «О внесении изменения в статью 33 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который вносился Курской областной Думой (и при рассмотрении в 1-ом чтении был отклонен Государственной Думой «9» апреля 2008 года), - где предусматривалось установление правила, в силу которого иностранные граждане и лица без гражданства, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации, не имеющие документов, удостоверяющих их личность, подлежат на основании соответствующих судебных решений направлению на срок, не превышающий одного года, - до установления их личности - в специально отведенные для этого помещения уполномоченных органов либо в специальные учреждения, создаваемые в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Основным различием представленного законопроекта и указанного альтернативного законопроекта Курской областной Думы является, в первую очередь, срок, в течение которого допускается задержание лица (иностранного гражданина или лица без гражданства) до установления его личности: в названном законопроекте Курской областной Думы этот срок предлагалось установить продолжительностью до 1 года, в то время как в во вносимом проекте федерального закона данный срок ограничивается 3-мя месяцами.
Во-вторых, иным существенным отличием обозначенного законопроекта Курской областной Думы от представленного законопроекта членов Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству является то, что в соответствии с первым документом задержание лица для установления его личности могло трактоваться как некая мера ответственности за утрату им документов, удостоверяющих личность, а во вносимом законопроекте задержание лица (иностранного гражданина или лица без гражданства) для установления его личности с применением какой-либо меры ответственности данного лица не связывается, поскольку преследует цель именно установление личности, а не наказание этого лица. (Кроме того, следует иметь в виду, что применение какой-либо ответственности к определенному лицу до установления его личности невозможно вообще.)
В-третьих, во вносимом законопроекте белее подробно урегулированы нормы об органах, принимающих решение о помещении и содержании иностранного гражданина или лица без гражданства, не имеющих документов, удостоверяющих личность, в специальном учреждении или помещении, для установления их личности; об определении основополагающих аспектов порядка содержания указанных лиц в данных учреждении или помещении и о некоторых других, связанных с этим вопросах.

Наконец, в отличие от упомянутого законопроекта Курской областной Думы представленный законопроект содержит (в приложениях к нему) обстоятельное и подробное финансово-экономическое обоснование расходов, которые необходимы для достижения поставленных в нем целей, а также предусматривает возможность определения (на основании соответствующего судебного решения) обязательной компенсации иностранными гражданами и лицами без гражданства, помещенными для установления их личности в специализированные учреждения или помещения государственных органов, финансовых расходов, затраченных на их содержание в данных учреждениях (помещениях).

В целом, принятие предложенного проекта федерального закона позволит установить необходимые законодательные основы для создания и функционирования действенного механизма, направленного на устранение имеющихся фактов и предотвращение возникновения новых проявлений нелегальной и неконтролируемой миграции на территории нашей страны.