(2 чтение таб. 2 отклонённые поправки) О проекте федерального закона № 243819-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях регулирования безопасности в области использования атомной энергии"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - законопроект) разработан на основании части 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «Озащите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в соответствии с которой особенности организации и проведения проверок при осуществлении надзора за ядерной и радиационной безопасностью, государственного строительного надзора, государственного контроля и надзора за промышленной безопасностью в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Целью законопроекта является регламентация порядка и особенностей осуществления указанных видов государственного надзора при реализации соответствующей деятельности, представляющей особую опасность для жизни и здоровья людей, окружающей среды, и устранение существующих пробелов правового регулирования по вопросам осуществления таких надзоров.
Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения в области организации и осуществления государственного надзора за обеспечением ядерной и радиационной безопасности, контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности, государственного строительного надзора, надзора за безопасностью гидротехнических сооружений и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении указанных видов государственного надзора, а также третьих лиц, жизни и здоровью которых может быть причинен вред.
С 1мая 2009 г. отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «Озащите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее Федеральный закон №294-ФЗ).

Вместе с тем Федеральным законом № 294-ФЗ не предусмотрена иная, кроме одного раза в три года, периодичность осуществления плановых контрольных (надзорных) мероприятий, возможность осуществления непрерывного государственного надзора, особенности предмета и содержания надзора в особо опасных сферах, срока проведения надзорных мероприятий и не предусматривается возможность осуществления контрольных (надзорных) мероприятий на основании заявлений поднадзорных организаций.

Законопроектом предполагается внести изменения в следующие федеральные законы:
- Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Обиспользовании атомной энергии» (статья 1 законопроекта);
-Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (статья 2 законопроекта);
-Федеральный закон от 21.07.1997 № 117-ФЗ «Обезопасности гидротехнических сооружений» (статья 3 законопроекта);
- Градостроительный кодекс Российской Федерации (статья 4 законопроекта);
-Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (статья 5 законопроекта);
-Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (статья6 законопроекта);
-Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (статья 7 законопроекта);

- Федеральный закон № 294-ФЗ (статья 8 законопроекта).
Внесение изменений в указанные законы обусловлено особенностями осуществления государственного надзора (контроля) в соответствующих сферах.

На объектах использования атомной энергии (на атомных станциях) состояние безопасности достигается и обеспечивается путем осуществления непрерывного надзора за соответствием осуществляемой деятельности требованиям безопасности, что обусловлено особенностями происходящих на поднадзорных объектах особо опасных процессов.
Однако возможность осуществления непрерывного надзора не предусмотрена Федеральным законом № 294-ФЗ.
Следует учитывать, что Российская Федерация уже обладает негативным опытом последствий ненадлежащего осуществления деятельности в области использования атомной энергии и отношения к надзору за ней (авария на Чернобыльской АЭС, неоднократные аварии на ПО «Маяк», значительное количество иных аналогичных инцидентов, произошедших с объектами использования атомной энергии на территории СССР и Российской Федерации), в связи с чем целесообразно законодательно урегулировать вопросы контроля и надзора в указанной сфере.
Обязанность государства создавать и поддерживать законодательную и регулирующую основы для обеспечения безопасности в области использования атомной энергии, подтверждается соответствующими международно-правовыми обязательствами Российской Федерации, вытекающими из ратификации целого ряда международных конвенций (Конвенции о ядерной безопасности, Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, Конвенции о физической защите ядерного материала).

Конвенция о ядерной безопасности устанавливает ряд специальных норм в области надзора за ядерной и радиационной безопасностью (регулирующего контроля), и в том числе в области проведения инспекций (проверок).

Так, статья 14 Конвенции требует, чтобы каждая Договаривающаяся сторона принимала соответствующие меры для обеспечения всесторонней и систематической оценки безопасности до начала сооружения и ввода в эксплуатацию ядерной установки и в течение всего ее жизненного цикла.
Вместе с тем, в законодательстве Российской Федерации требования международных конвенций в области ядерной и радиационной безопасности не детализированы, в том числе не закреплены соответствующие нормы, определяющие порядок организации и проведения инспекций (проверок), что затрудняет реализацию международных обязательств Российской Федерации.
С учетом изложенного, статьей 1 законопроекта предлагается внести изменения в Федеральном законе от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Обиспользовании атомной энергии», установив особенности осуществления надзора за ядерной и радиационной безопасностью, в том числе принципы надзора, вопросы непрерывности надзора, виды и основания проведения мероприятий по надзору, права и обязанности надзорных органов и т.д.
Особенности государственного контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности обусловлены значительным количеством опасных производственных объектов и их спецификой.
При этом в настоящее время опасные производственные объекты законодательно не дифференцированы.
Вместе с тем, на значительной части опасных производственных объектов (например, на угольных шахтах) состояние безопасности достигается и обеспечивается путем осуществления непрерывного надзора за соответствием осуществляемой деятельности требованиям безопасности, что обусловлено непредсказуемостью (выброс метана) либо непрерывностью (химические реакции) происходящих на поднадзорных объектах особо опасных процессов.
Законопроектом предлагается определить в Федеральном законе от 21.07.1997 №116-ФЗ «Опромышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее Федеральный закон №116-ФЗ) понятие «опасных производственных объектов непрерывного производственного цикла», надзор на которых должен осуществляться постоянно.
К опасным производственным объектам непрерывного производственного цикла предлагается отнести объекты ведения подземных горных работ на участках недр, опасных по выбросам пыли и газа (в метанообильных пластах и пластах, опасных по самовозгоранию); объекты металлургического производства непрерывного цикла; химические производства непрерывного цикла.
Кроме того, законопроектом предполагается установить в Федеральном законе №116-ФЗ основания, виды, периодичность и порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий в сфере промышленной безопасности, в том числе на опасных производственных объектах, надзор на которых должен осуществляться постоянно.
Особенностью надзора за безопасностью гидротехнических сооружений является его осуществление на всех стадиях жизненного цикла гидротехнических сооружений (проектирование, строительство, капитальный ремонт, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, реконструкция, восстановление, консервация и ликвидация).

Кроме того, мероприятия по контролю (надзору) за безопасностью гидротехнических сооружений обусловлены сезонным характером угроз безопасности гидротехнических сооружений и водохозяйственных систем (паводковый, период навигации и др.), при этом продолжительность и периодичность проверок определяется сроком фактической длительности указанных периодов.

В то же время гидротехнические сооружения являются потенциально опасными объектами, которые в случае аварии или аварийной ситуации могут являться источниками возникновения чрезвычайных ситуаций локального, муниципального, межмуниципального, регионального, межрегионального, федерального характера. При этом к гидротехническим объектам, в том числе относятся объекты электро- и теплоснабжения, сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций, сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек и другие.
Аварии на указанных объектах могут привести к значительным негативным социально-экономическим, экологическим и иным последствиям.
Однако надзор за безопасностью гидротехнических сооружений не включен в перечень видов государственного контроля (надзора), особенности организации и проведения проверок при осуществлении которого могут устанавливаться другими федеральными законами (часть 4 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ).
Следовательно, на осуществление указанного вида надзора распространяются общие положения Федерального закона № 294-ФЗ, т.е. периодичность осуществления плановых контрольных (надзорных) мероприятий один раз в три года, а также общие условия проведения внеплановых мероприятий по контролю.
С учетом изложенного, законопроектом предполагается внести изменения в часть 4 статьи 1 Федерального закона №294-ФЗ, включив в перечень видов государственного контроля (надзора), особенности организации и проведения проверок при осуществлении которого могут устанавливаться другими федеральными законами, надзор за безопасностью гидротехнических сооружений
Кроме того, в целях осуществления надлежащего надзора за гидротехническими сооружениями и снижения риска возникновения чрезвычайных ситуаций в Федеральный закон от 21.07.1997 №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» законопроектом вносятся изменения, устанавливающие особенности организации и проведения проверок при осуществлении надзора за безопасностью гидротехнических сооружений в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения.
В соответствии с частью 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, наличия разрешения на строительство, выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В то же время строительство, капитальный ремонт, реконструкция объектов капитального строительства осуществляется, в том числе в сроки, меньшие, чем установленная Федеральным законом периодичность осуществления плановых проверок (один раз в три года), при этом в соответствии со сложившейся практикой плановая проверка проводится после получения органами надзора уведомления о начале строительства.
Необходимо отметить, что в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации заключение органов государственного строительного надзора о соответствии построенного (реконструированного, капитально отремонтированного) объекта капитального строительства, которое выдается на основании проведения проверочного мероприятия, является обязательным условием для получения разрешения на ввод объектов в эксплуатацию.
Однако Федеральным законом № 294-ФЗ не предусматривается возможность проведения внеплановой проверки на основании соответствующего заявления поднадзорной организации (в данном случае на основании заявления застройщика о выдаче заключения).
Таким образом, в случае завершения строительства (капитального ремонта, реконструкции) ранее, чем через три года после начала работ, заключение о соответствии построенного объекта не может быть получено в связи
с отсутствием у органов надзора правовых оснований, необходимых для проведения проверки, в результате чего в Российской Федерации будут существенно затягиваться сроки ввода в эксплуатацию построенных (реконструированных, капитально отремонтированных) объектов капитального строительства.
С целью исключения излишних административных барьеров и неоправданного затягивания ввода построенных, реконструированных или отремонтированных объектов в эксплуатацию законопроектом предлагается внести изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, в том числе в части планирования и осуществления проверок, установления оснований проведения внеплановых мероприятий по контролю, прав и обязанностей органов государственного строительного надзора при проведении контрольных (надзорных) мероприятий.
Кроме того, предполагается дополнить перечень оснований проведения внеплановых проверок, содержащийся в Федеральном законе № 294-ФЗ, таким основанием, как поступление от юридического лица или индивидуального предпринимателя заявления (обращения) о проведении в отношении него (осуществляемой им деятельности, эксплуатируемого им объекта) контрольных (надзорных) мероприятий, в том числе посредством направления в органы контроля (надзора) заявлений о выдаче лицензий (разрешений, заключений).
В соответствии с частью 3 статьи Федерального закона от 27.12.2002 №184-ФЗ «Отехническом регулировании» акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти в сфере технического регулирования, могут носить только рекомендательный характер.
Вместе с тем, практика разработки технических регламентов показала, что как в общем, так и в специальном техническом регламенте практически невозможно установить все требования промышленной безопасности, в том числе из-за специфики опасных производственных объектов и разнообразия оборудования, применяемого на них.
При этом, например, действие технического регламента «О безопасности машин и оборудования», который разрабатывается в настоящее время, будет распространяться как на объекты ведения подземных работ в целом, так и на угольные шахты, опасные по газу и пыли, к которым в настоящее время ведомственными актами Ростехнадзора установлены повышенные требования промышленной безопасности.

Таким образом, с принятием технических регламентов промышленная безопасность на опасных производственных объектах, в том числе, например, на объектах по уничтожению химического оружия, угольных шахтах и т.п., не будет обеспечена должным образом, так как ведомственные правила безопасности не будут иметь обязательной силы.

Законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «Отехническом регулировании», установив, что в отношении продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением промышленной безопасности, обязательными требованиями наряду с требованиями технических регламентов являются требования, установленные федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обеспечения безопасности.
В настоящее время в Российской Федерации отсутствуют федеральные законы и нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок осуществления государственного энергетического надзора.
При этом действующим законодательством предусматривается осуществление технического контроля и надзора в электроэнергетике (статья 21 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике») государственного надзора за эффективным использованием энергетических ресурсов (статья 8 Федерального закона от 03.04.1996 № 28-ФЗ «Об энергосебережении»). Закон о теплоэнергетике, устанавливающий особенности надзора в теплоэнергетике, до настоящего времени не принят.
Осуществление технического контроля и надзора в электроэнергетике нормативными правовыми актами не установлено, кроме того, значительное количество требований безопасности в электроэнергетике были установлены ведомственными актами РАО «ЕЭС», правовой статус которых в настоящее время не определен.
Законопроектом предлагается отнести к полномочиям Правительства Российской Федерации установление порядка осуществления технического контроля и надзора в электроэнергетике, а также утверждение федеральных норм и правил в электроэнергетике.
Принятие законопроекта обеспечит повышение эффективности осуществления контроля (надзора) за ядерной и радиационной безопасностью, за соблюдением требований промышленной безопасности, государственного строительного надзора и надзора за безопасностью гидротехнических сооружений, позволит снизить риск возникновения аварийных ситуаций, а также обеспечит соблюдение требований безопасности при осуществлении деятельности на объектах использования атомной энергии, деятельности, связанной с опасными производственными объектами, со строительством и с эксплуатацией гидротехнических сооружений.
Кроме того, законопроект восполнит пробел в правовом регулировании общественных отношений, связанных с осуществлением указанных видов государственного контроля (надзора).

Принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов средств федерального бюджета.