(первое чтение) О проекте федерального закона № 315329-5 "О парламентском контроле в Российской Федерации"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона
«О парламентском контроле в Российской Федерации»

Развитие парламентаризма в Российской Федерации в последние годы характеризуется значительной активизацией представительных органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают все более действенное участие в решении вопросов управления делами государства и региона.
В настоящее время в Российской Федерации предпринимаются меры по упрочению законодательных, в том числе и конституционных основ тех функций, которые являются неотъемлемыми для парламентских учреждений, среди них и функции парламентского контроля. Один из первых наиболее ощутимых шагов был сделан в 2005 году с принятием Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», за которым последовали аналогичные законы ряда субъектов Российской Федерации. В конце 2008 года в Конституцию Российской Федерации были внесены поправки, отражающие такой аспект парламентского контроля, как заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Ряд аспектов парламентского контроля отражен в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы, нормах федеральных законов, включая новеллы 2008-2009 годов.
Однако пришло время, когда от закрепления отдельных конкретных возможностей представительных органов государственной власти надо перейти к созданию фундаментальной и общеобязательной законодательной основы парламентского контроля. Это способствовало бы дальнейшему укреплению роли представительных органов в государственном механизме, в системе разделения властей, отраженного в Конституции Российской Федерации (статья 10). Именно на это и нацелен предлагаемый федеральный закон «О парламентском контроле в Российской Федерации».

У названного закона несколько ключевых задач.
Во-первых, он закрепляет общие основы парламентского контроля в Российской Федерации.
Во-вторых, закон регулирует осуществление парламентского контроля Федеральным Собранием Российской Федерации, его палатами.
В-третьих, вводится ряд исходных положений для организации парламентского контроля законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; эти нормы могут непосредственно применяться ими и вместе с тем найдут далее более детальное воплощение в региональном законодательстве.

Глава 1 «Основы парламентского контроля в Российской Федерации» определяет предмет регулирования данного закона, понятие парламентского контроля, его основные цели, правовые основы и принципы, субъекты и объекты, формы, порядок проведения мероприятий, обеспечение парламентского контроля, ответственность за противодействие осуществлению парламентского контроля.
Следует подчеркнуть, что целью закона является обеспечение соблюдения, исполнения и применения Конституции Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального уровня, конституций (уставов) и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Парламентский контроль отнюдь не предполагает ни вмешательства в оперативную деятельность соответствующих органов, ни их замены или подмены органами парламентского контроля, ни выполнение ими третейских либо судебных функций. Это положение специально закреплено в статье 8 закона.
Конечно, парламентский контроль не может сводиться только к выявлению, констатации фактов неприменения или недолжного применения законодательства. Предполагаются содействие парламентских учреждений реализации законодательства, аналитическая деятельность, выявление и устранение причин правонарушений, коррупции, постановка вопроса о привлечении виновных к ответственности в установленном порядке. Поэтому предлагаемый закон исходит из масштабного понимания основных целей парламентского контроля ими являются (статья 3): обеспечение соблюдения, исполнения и применения Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации; обеспечение и защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; содействие выполнению общегосударственных и территориальных программ социально-экономического развития, соблюдению установленного порядка исполнения государственных и муниципальных бюджетов, а также бюджетов внебюджетных фондов, управления и законного распоряжения государственной, муниципальной и иными видами собственности; оценка действия законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, выявление причин его неэффективной реализации, выработка необходимых мер и рекомендаций по более полному применению законодательства, приведению его в соответствие с потребностями практики, совершенствованию механизмов правоприменения; укрепление законности, принятие мер по пресечению выявленных правонарушений, устранению причин и условий, способствующих их совершению; выявление и содействие устранению причин коррупции в органах государственной власти и органах местного самоуправления; привлечение или инициирование привлечения к установленной законодательством ответственности за выявленные в ходе парламентского контроля правонарушения.
Закон исходит из того, что цели парламентского контроля могут быть реализованы в целом в текущей деятельности представительных органов государственной власти, их постоянных комитетов, комиссий, а также отдельных парламентариев. Вместе с тем в законопроекте уделено больше внимания специальным мероприятиям в порядке осуществления парламентского контроля, а также комиссиям парламентского контроля, создаваемым для целей парламентского контроля.
Для каждого уровня палаты Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в законопроекте названы свои объекты парламентского контроля. Вместе с тем в пункте 3 статьи 7 оговорены гарантии невмешательства субъектов парламентского контроля в деятельность органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, предварительного расследования и суда.
Чтобы предотвратить недолжное отношение к проведению мероприятий парламентского контроля, а то и противодействие им, закон устанавливает (статья 10), что государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, общественные и иные объединения, их руководители и органы управления, являющиеся объектом парламентского контроля, обязаны обеспечить реализацию предусмотренных настоящим федеральным законом прав субъектов парламентского контроля и выполнение возложенных на подконтрольные органы и лиц обязанностей. А согласно статье 11 государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения и организации, должностные лица вышеназванных структур, общественные и иные объединения, хозяйствующие субъекты любых форм собственности, граждане обязаны оказывать максимальное содействие субъектам парламентского контроля при его осуществлении, в том числе обеспечивать посещение органов, организаций, учреждений, объектов, давать пояснения по существу вопросов парламентского контроля, не препятствовать даче таких пояснений соответствующими сотрудниками по месту работы, а также их явке по вызову или приглашению субъектов парламентского контроля для дачи пояснений, предъявлять для ознакомления оригиналы документов, предоставлять их копии, иные материалы.

Глава 2 «Парламентский контроль палат Федерального Собрания Российской Федерации» посвящена регламентации форм парламентского контроля, используемых совместно или самостоятельно Советом Федерации и Государственной Думой.
В законе отражен (статья 15), без подробностей и с отсылкой к соответствующим документам, тот факт, что обе палаты совместно проводят парламентское расследование, а также могут быть поставлены перед необходимостью решать вопросы отрешения Президента Российской Федерации от должности (статья 93 Конституции Российской Федерации).
Ряд форм парламентского контроля используется в равной мере и самостоятельно каждой палатой Федерального Собрания они закреплены в некоторых отраслевых федеральных законах, в регламентах палат, а для полноты картины отражены в статье 16 законопроекта например, парламентский контроль в ходе обсуждения законопроектов, доклады и информации государственных органов, поручения Счетной палате Российской Федерации, доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, правительственный час, парламентские запросы и т.д. Вместе с тем в статье 16 названы отдельные возможности, ранее четко не зафиксированные в законодательстве за палатами Федерального Собрания, - например, возможность взаимодействия с иными государственными органами, в том числе исполняющими контрольные и надзорные функции; направление предложений палат в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения и организации, общественные и иные объединения, к хозяйствующим субъектам любых форм собственности по вопросам парламентского контроля; создание комиссий парламентского контроля в целях парламентского контроля, определение их полномочий и порядка деятельности.

В пунктах 3, 4 и 5 статьи 16 сформулированы нормы, принятие которых существенно повысит потенциал парламентского контроля, осуществляемого палатами. В пункте 2 предлагается записать, что Совет Федерации по предложению комитетов, комиссий, членов Совета Федерации Государственная Дума по предложению фракций, комитетов и комиссий, депутатов вправе пригласить на свое заседание в целях получения информации по вопросам, связанным с угрозой конституционному строю, безопасности Российской Федерации и иным вопросам, носящим чрезвычайный характер, Президента РФ, Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ, Председателей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, Председателя Центрального банка РФ, Председателя Центральной избирательной комиссии РФ, руководителей иных федеральных государственных органов. Согласно пункту 4 Совет Федерации и Государственная Дума по результатам парламентского контроля вправе направлять Президенту РФ, Правительству РФ обращения со своими предложениями и рекомендациями по вопросам положения дел в государстве и обществе, состояния управления государством, деятельности федеральных органов исполнительной власти. В случае принятия такого обращения на заседаниях палат в идентичном варианте оно считается обращением Федерального Собрания. Президент РФ, Правительство РФ обязаны дать мотивированный ответ на обращение палаты, а также на обращение Федерального Собрания в срок не более одного месяца с момента поступления. Согласно пункту 5 Совет Федерации и Государственная Дума в целях парламентского контроля по обращению Президента РФ или Правительства РФ, а также по своей инициативе вправе дать оценку эффективности правоприменительной деятельности федерального органа исполнительной власти, иного подведомственного Президенту РФ, Правительству РФ федерального государственного органа, а также высказать свои рекомендации по кандидатурам на должности, замещаемые по решению Президента РФ, Правительства РФ. В согласованные с палатами сроки, но не позднее одного месяца с момента поступления Президент РФ, Правительство РФ дают мотивированные ответы по их предложениям.
Одной из ключевых позиций данного закона является то, что он, исходя из того, что парламентский контроль могут осуществлять как палаты в целом, постоянные комитеты и комиссии палат, тем не менее уделяет большое внимание именно комиссиям парламентского контроля Совета Федерации и Государственной Думы. Закон (статья 17) исходит из того, что такие комиссии образуются по решению соответствующей палаты для осуществления парламентского контроля на длительной основе либо на срок, необходимый для реализации конкретной задачи парламентского контроля или подготовки контрольного мероприятия палаты, применительно к конкретной сфере государственной жизни, правоприменения. Закон гарантирует права постоянно действующих комитетов, комиссий палат, одной пятой членов палаты, а в Государственной Думе также фракций по предложению кандидатур в состав комиссий парламентского контроля. Для обеспечения объективного характера деятельности таких комиссий предлагается не включать в их состав: в Совете Федерации членов палаты от тех субъектов Российской Федерации, которых касается вопрос парламентского контроля; в Государственной Думе депутатов, избранных по региональной части партийного списка, если вопрос парламентского контроля касается территории данного региона. Однако члены Совета Федерации или депутаты Государственной Думы, связанные с данной территорией, могут участвовать в работе комиссии с правом совещательного голоса.
В законе закрепляются права палат Федерального Собрания, их комитетов, комиссий, комиссий парламентского контроля, а также уполномоченных ими лиц при осуществлении парламентского контроля. В частности, установлено, что они вправе: запрашивать информацию от соответствующих государственных, муниципальных органов, должностных лиц, общественных и иных объединений, хозяйствующих субъектов любых форм собственности; приглашать на беседу и для участия в мероприятиях парламентского контроля соответствующих лиц.
По решению палаты, комиссии парламентского контроля, уполномоченные ими лица вправе посещать органы, учреждения, общественные и иные объединения, хозяйствующие субъекты любых форм собственности, другие объекты в целях получения объективных данных о состоянии и ходе выполнения законов и иных нормативных правовых актов; знакомиться на месте с документами в целях парламентского контроля, получать копии документов, беседовать с должностными лицами и иными работниками посещаемых органов, организаций, учреждений, объектов.
Кроме того, в законе определено, что комиссии парламентского контроля палат помимо перечисленного выше, проводят на своих заседаниях специальные, в том числе закрытые слушания по вопросам, ставшим предметом парламентского контроля; вызывают и приглашают на такие заседания соответствующих должностных лиц, экспертов, иных сведущих лиц, явка которых на заседание комиссии является обязательной; при обсуждении вопросов обеспечивают выступления членов комиссии, вызванных и приглашенных лиц; предоставляют возможность членам комиссий изложить особое мнение; представляют результаты своей деятельности по осуществлению парламентского контроля палатам Федерального Собрания в виде информаций, отчетов, проектов решений палат; информируют о своей деятельности постоянно действующие комитеты, комиссии палат, вносят на рассмотрение палат, комитетов, комиссий соответствующие вопросы и т.д. Комиссия парламентского контроля принимает решения о временном ограничении на разглашение материалов и иной информации, связанной с работой комиссии, до окончания ее работы.
В законе предусматривается, что Совет Федерации и Государственная Дума взаимодействуют с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Общественной палатой Российской Федерации, общественными и иными объединениями в проведении мероприятий парламентского контроля.

Глава 3 «Основы парламентского контроля законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», как уже отмечено ранее, отражает ключевые положения относительно объектов, основных форм и организации парламентского контроля. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могут выполнять задачи парламентского контроля непосредственно, а также создавать комиссии парламентского контроля.

При подготовке предлагаемого Федерального закона учитывался опыт парламентского контроля зарубежных парламентов. Принятие настоящего федерального закона будет способствовать дальнейшему повышению роли парламентских учреждений на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации. Реализация закона не требует дополнительных финансовых расходов. Но понадобится более тщательная подготовка членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации к выполнению закона в случае его принятия.

Глава 4 «Заключительные положения» устанавливает порядок вступления в силу настоящего Федерального закона.