(третье чтение) О проекте федерального закона № 462911-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" (об установлении специального указания Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" в качестве нового основания для приобретения гражданства Российской Федерации лицами, имевшими гражданство СССР, прибывшими в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и получившими от одного из полномочных государственных органов, ведавших (или ведающих) вопросами российского гражданства, паспорт гражданина Российской Федерации или иной документ, удостоверяющий наличие российского гражданства, но не прошедшими при этом необходимые процедуры по приобретению гражданства России)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона

«О внесении изменений в Федеральный закон
«О гражданстве Российской Федерации»

Представленный проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» подготовлен в целях предотвращения "фактического лишения" гражданства Российской Федерации сугубо в административном порядке посредством т.н. «изъятия паспортов» в случаях выявления уполномоченными подразделениями Федеральной миграционной службы Российской Федерации или ее территориальных органов фактов выдачи отдельным лицам паспортов гражданина Российской Федерации и (или) иных основных документов, удостоверяющих наличие российского гражданства, с нарушением соответствующих процедур, предусматривавшихся Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 года № 1948-I «О гражданстве Российской Федерации» или предусмотренных ныне действующим Федеральным законом от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».

До настоящего времени достаточно часто возникали ситуации, когда отдельным лицам (бывшим гражданам СССР, проживавшим на момент распада Советского Союза не в РСФСР, а на территории других союзных республик), получившим в уполномоченных государственных органах России документы о приобретении гражданства Российской Федерации в период после 6 февраля 1992 года (т.е. после вступления в силу прежнего Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 года № 1948-I «О гражданстве Российской Федерации»), отказывалось в выдаче новых общегражданских паспортов гражданина Российской Федерации во время очередной замены этих основных документов (например, по достижении лицом 20 или 45 лет, при смене фамилии, при заключении или расторжении брака и т. п.).
При этом отказы в выдаче новых общегражданских паспортов или иных основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, возникали и возникают, как правило, по мотивам отсутствия в информационных реестрах компетентных государственных органов (МИД России, МВД России, ФМС России) сведений, подтверждающих наличие у обозначенных выше лиц российского гражданства, и (или) вследствие установления сотрудниками Федеральной миграционной службы фактов неприобретения либо неправомерного оформления российского гражданства этим лицам в предыдущие годы, в том числе и в случаях нарушения установленных процедур выдачи указанных паспортов и иных документов самими должностными лицами органов, которые были уполномочены на осуществление таких функций в предшествующий период (сотрудники паспортных столов и др.).
Кроме того, отмеченные отказы в отношении упомянутых лиц, (обращавшихся или обращающихся с заявлениями о выдаче новых основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, или с просьбами о проставлении в эти документы каких-либо дополнительных отметок), до недавнего времени обычно сопровождались изъятием у заявителей (или признанием недействительными) ранее имевшихся у них общегражданских паспортов или иных основных документов, подтверждающих наличие российского гражданства.

Статистика подобных ситуаций и ее оценка весьма показательны и за последнее время уже неоднократно приводилась в известных в официальных документах и сообщениях (в частности, в информационных данных Федеральной миграционной службы Российской Федерации, в докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и др.).
Так, например, число российских общегражданских паспортов, объявленных недействительными (по мотивам нарушения установленного порядка выдачи этих паспортов в период 90-х 2000-х годов), к настоящему времени составляет 65 тысяч, - из них порядка 34 тысячи таких паспортов были изъяты.
Кроме того, каждый год выявляется примерно 10 тысяч фактов выдачи паспортов гражданина Российской Федерации лицам, не прошедшим в установленном порядке процедуру приобретения гражданства России.
Необходимо отметить, что подобные ситуации возникают несмотря на то, что указанные лица, (у которых изымались паспорта гражданина России), являются не только нашими соотечественниками, но и фактически «укорененными» согражданами, поскольку они близко связаны с Российской Федерацией этнически, духовно и социально: имеют здесь родственников по прямой восходящей или нисходящей линии, проживают в Российской Федерации уже в течение сравнительно продолжительного периода (как правило, не менее 10 - 15 лет), окончили в нашей стране средние и высшие учебные заведения, многие прошли военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, имеют здесь семьи и иным образом тесно интегрированы в российское гражданское общество.

Анализ приведенных случаев показывает, что граждане, у которых возникают указанные проблемы, как уже отмечено выше, в прошлом являлись гражданами СССР, ранее проживали в союзных республиках и переехали на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 года, а необходимые действия для приобретения российского гражданства предпринимали, в основном, до вступления в силу ныне действующего Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».
В этой связи очевидно, что изначальными причинами возникающих проблемных ситуаций являются либо добросовестные заблуждения бывших советских граждан, переехавших на постоянное жительство в Российскую Федерацию в 90-х годах, когда им оформлялась регистрация по месту постоянного проживания в нашей стране, (о чем делалась отметка в паспортах СССР), либо - (и, очевидно, значительно чаще) - нарушения, допущенные при оформлении основных документов, удостоверяющих гражданство Российской Федерации уполномоченными на это государственными органами или их должностными лицами, а также элементы несогласованности при взаимодействии нескольких подразделений различных государственных органов, в соответствии с их компетенцией ранее осуществлявших оформление документов, подтверждающих приобретение заявителями российского гражданства.
Несмотря на то, что в отмеченных ситуациях приобретение гражданства России бывшими гражданами СССР, прибывшими в нашу страну из бывших союзных республик, зачастую удостоверялось справками консульских отделов посольств Российской Федерации в государствах СНГ (или иными документальными свидетельствами), - и даже сам факт получения этими лицами от уполномоченного государственного органа российского общегражданского паспорта может рассматриваться как подтверждение их принадлежности к гражданству России, - в настоящее время органы ФМС России вынуждены констатировать неприобретение указанными лицами гражданства Российской Федерации (по мотивам невыполнения связанных с этим необходимых процедур). В свою очередь это означает "фактическое лишение" указанных лиц российского гражданства в административном порядке.

Однако, административные процедуры, действующие в сфере применения важнейшего правового института - гражданства, нельзя считать соответствующими общей букве и духу Конституции Российской Федерации и закрепленным в ней основополагающим гуманитарным ценностям.

В связи с этим применительно к отмеченным случаям очевидно, что в настоящее время в Российской Федерации в области нормативного регулирования вопросов гражданства возникли определенные проблемы, причинами которых является неоправданно узкий, сугубо административный подход к разрешению таких ситуаций, возникших вследствие нарушений отдельными бывшими уполномоченными должностными лицами установленного порядка оформления российского гражданства и подтверждающих его документов.

На решение отмеченных проблем и направлен представленный проект федерального закона.
Данный законопроект предусматривает, что если при выдаче российских паспортов в 1990-х начале 2000-х годов соответствующие процедуры даже и были определенным образом нарушены, то лица - владельцы этих паспортов не могут считаться обладателями российского гражданства исключительно в тех случаях, когда данные нарушения связаны с противоправными и виновными действиями собственно этих лиц, направленными на неправомерное получение ими гражданства нашей страны и подтверждающих это документов, и только тогда, когда такая вина доказана в судебном порядке, а соответствующий судебный приговор или соответствующее решение суда вступили в законную силу. К дополнительным обстоятельствам, когда приобретение российского гражданства указанными лицами в упомянутой ситуации считается несостоявшимся, законопроект относит выражение ими в установленном порядке добровольного волеизъявления о выходе из гражданства Российской Федерации либо прекращение их российского гражданства по иным основаниям, предусматривавшимся Законом 1991 года «О гражданстве Российской Федерации», предусмотренным действующим Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» или международным договором Российской Федерации, а также приобретение ими в установленном порядке гражданства Российской Федерации по иным основаниям, установленным Законом 1991 года «О гражданстве Российской Федерации» или нынешним Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации».

Законодательная реализация данной концепции законопроектом не исключает возможности проведения уполномоченными должностными лицами территориальных органов ФМС России проверок правомерности приобретения российского гражданства, однако при этом предусматривается, что принимаемые по результатам таких проверок административные заключения (решения) о признании лиц неприобретшими гражданства Российской Федерации подлежат обязательному подтверждению в судебном порядке, и соответствующие судебные акты (приговоры или решения) могут приниматься только в том случае, если, как уже указано выше, судами установлены факты совершения упомянутыми лицами противоправных и (или) виновных действий, направленных на получение гражданства России и (или) подтверждающих его документов.

В связи с изложенным законопроектом предусматривается введение нового основания для приобретения гражданства Российской Федерации по специальному указанию Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», т.е. когда согласно вновь вводимой в данный закон норме устанавливается, что после вступления будущего Федерального закона (соответствующего законопроекту) в силу лица, ранее являвшиеся гражданами СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и получившие до 1 июля 2002 года паспорта гражданина России или иные документы, удостоверяющие гражданство Российской Федерации, без соблюдения (на тот момент) процедур, установленных прежним Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 года № 1948-I «О гражданстве Российской Федерации», и без соблюдения соответствующих процедур, предусмотренных ныне действующим Федеральным законом от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», - являются гражданами Российской Федерации (в силу вышеобозначенной будущей новой нормы действующего Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»).

Принятие представленного проекта федерального закона позволит установить дополнительные защитные и охранительные механизмы в отношении института российского гражданства, обеспечит соблюдение прав и законных интересов лиц, установивших устойчивую правовую связь с Российской Федерацией, послужит становлению в нашей стране гражданского общества и в целом обеспечит дальнейшее развитие в России демократических институтов правового государства.