(2 чтение таб. 2 отклонённые поправки) О проекте федерального закона № 577558-5 "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер налогового и таможенно-тарифного стимулирования деятельности по добыче углеводородного сырья на континентальном шельфе Российской Федерации"

Пояснительная записка

к проекту Федерального закона «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по развитию газодобычи на континентальном шельфе Российской Федерации»

Развитие газовой отрасли имеет существенное значение для обеспечения стабильного роста российской экономики на современном этапе. Благодаря мультипликативному эффекту газовая промышленность способна создать значительный прибавочный продукт во многих отраслях экономики, а также выполнять важную стабилизирующую функцию в поддержании жизненного уровня населения.
Выход в новые регионы газодобычи будет способствовать решению важнейших задач поддержания устойчивого газоснабжения российских потребителей и выполнению приоритетных планов газификации регионов России.
При этом развитие новых газоносных регионов России - это не только рост и поддержание добычи природного газа на необходимом уровне, но и обеспечение скорейшего социально-экономического развития территорий, возможности для роста деловой активности, создание новых производств, что, в свою очередь приводит к появлению новых рабочих мест.
Для обеспечения надежного снабжения газом российских потребителей, а также выполнения экспортных обязательств в условиях нарастающего истощения традиционных районов добычи природного газа особое значение приобретает задача освоения новых перспективных регионов, с точки зрения потенциальных ресурсов и запасов газа, таких как полуостров Ямал, Восточная Сибирь и Дальний Восток, а также шельф арктических и дальневосточных морей.
К настоящему моменту на шельфе арктических и дальневосточных морей выявлено более 450 локальных объектов, открыто 32 месторождения, в том числе супергигантские газовые - Штокмановское, Русановское, Ленинградское в Западной Арктике. Суммарный потенциал шельфов арктических и дальневосточных морей оценивается более чем в 100 млрд. тонн условного топлива.
Развитие континентального шельфа с привлечением наукоемких видов добычи в свою очередь является одним из приоритетных направлений реализации инновационного потенциала российской экономики. Правительством Российской Федерации в последние годы принят ряд программ, направленных на развитие континентального шельфа: Стратегия развития геологической отрасли России до 2030 года (утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 г. № 1039-р), Энергетическая стратегия России на период до 2030 года (утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.11.2009 г. № 1715-р, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года (утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 г. № 1662-р).
Особое значение при этом уделяется развитию континентального шельфа в Арктической зоне РФ, что подчеркивается в «Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 7 марта 2000 г. № 198, а также в «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и на дальнейшую перспективу», утвержденных Указом Президента РФ от 18 сентября 2008 года № Пр-1969.
Природные ресурсы континентального шельфа в области арктических морей являются стратегическим резервом общенационального значения, поэтому освоение новых месторождений шельфа Арктики непосредственно влияет на поддержание конкурентного преимущества и сохранение ведущей позиции России на мировых рынках углеводородов, а также на наращивание экономического потенциала страны в целом.
Основные газоносные районы арктического шельфа характеризуются крайне сложными природно-климатическими и инженерно геологическими условиями, в том числе наличием дрейфующего ледового покрова и его временной изменчивостью, а также другими факторами, требующими проведения специальных инженерных мероприятий при освоении месторождений шельфа. Кроме того, такие условия сопряжены с особенно высокими рисками хозяйственной деятельности и дискомфортностью проживания.
Штокмановское газоконденсатное месторождение, являющееся пилотным проектом на континентальном шельфе арктических морей, требует значительно большего объема инвестиций по сравнению с разработкой месторождений материковой части России, что связано с уникальностью применяемых на данном месторождении технологий и способов добычи, значительной удаленностью месторождения от берега, отсутствием необходимой обеспечивающей береговой инфраструктуры, сложной логистикой доставки углеводородов до конечных потребителей, а также оборудования и материалов на месторождение, повышенными природоохранными требованиями.
Для эффективной эксплуатации таких углеводородных месторождений, расположенных в трудных природно-климатических условиях, необходимо обеспечить решение ряда сложных научно-технических задач в области строительства скважин, газопромысловых объектов и газопроводов в зоне многолетнемерзлых грунтов и морских месторождений, внедрения обеспечивающих сохранение окружающей среды новых технологических решений. Все это потребует привлечения значительных объемов инвестиций.
В то же время действующие положения законодательства Российской Федерации не в полной мере учитывают специфику добычи углеводородов в новых перспективных регионах, особенно на континентальном шельфе Российской Федерации, что предопределяет недостаточный уровень инвестиционной привлекательности проектов и ограничивает возможности по привлечению для его реализации компаний, обладающих необходимыми технологиями, опытом и финансовыми ресурсами.
В связи с этим, для выполнения государственных задач по обеспечению бездефицитного баланса газа на долгосрочной основе целесообразно продолжить работу по созданию благоприятной инвестиционной среды для освоения новых газодобывающих регионов.
В Рекомендациях парламентских слушаний на тему «Законодательное обеспечение развития газовой отрасли» участники одобрили принятие мер по стимулированию развития газодобычи на континентальном шельфе РФ в сфере налогового законодательства, законодательства о недрах и континентальном шельфе, законодательства о государственной границе Российской Федерации, законодательства РФ о торговом мореплавании.
Во исполнение данных рекомендаций настоящим проектом федерального закона предлагаются следующие изменения законодательства.
В условиях высокой капиталоемкости проектов, реализуемых на шельфе арктических морей, существующий уровень налоговой нагрузки делает показатели рентабельности шельфовых проектов значительно более низкими по сравнению с аналогичными показателями материковых проектов.
Весьма существенными являются затраты на приобретаемое оборудование, особенно по сравнению с аналогичными расходами при разработке месторождений, расположенных на суше. Морские объекты должны отвечать самым высоким требованиям надежности и безопасности, а также быть подготовленными к эксплуатации в условиях экстремальных природно-климатических явлений, что находит прямое отражение в стоимости возводимых сооружений.
Морской добычной комплекс может включать в себя технологическое судно или платформу, подводные скважины и скважинное оборудование, подводные райзеры. Длина технологического судна может составлять более 300 м (3 футбольных поля). На таком технологическом судне располагаются оборудование подготовки, компрессоры, жилые помещения, электростанция и прочее оборудование, необходимое для добычи газа.
В силу значительной удаленности месторождений от береговых комплексов требуется также наличие сети технологических трубопроводов, длина которых может достигать 500 км, что беспрецедентно по сравнению с разработкой месторождений углеводородного сырья на суше.
Принимая во внимание, что налоговой базой по налогу на имущество признается балансовая стоимость имущества, которая при реализации проектов на шельфе будет весьма существенной, уплата налоговых платежей по ставке 2,2% приводит к существенному удорожанию проекта и замедлению сроков его окупаемости. Это негативно сказывается на инвестиционной привлекательности проектов на арктическом шельфе.
Следует также обратить внимание, что это имущество будет облагаться налогом на имущество организаций в России только в том случае, если будет отражено на балансе российской организации или зарегистрированного в России постоянного представительства иностранной организации. Если же это имущество будет принадлежать иностранной организации, не имеющей постоянного представительства в России, то налог со стоимости такого имущества уплачиваться не будет.
Таким образом, действующее законодательство по налогу на имущество не только приводит к существенному удорожанию проекта, но и подталкивает недропользователей оформлять дорогостоящее имущество на иностранные юридические лица, не имеющие постоянного представительства в России, что крайне негативно сказывается на развитии российской экономики и ставит под вопрос контроль Российской Федерации над ресурсами, расположенными на шельфе.
При этом, как следует из статьи 67 Конституции Российской Федерации, континентальный шельф не входит в состав территорий субъектов РФ, но на него распространяется юрисдикция России.
В этой связи представляется логичным предоставление льгот по налогу на имущество в отношении объектов, расположенных на континентальном шельфе, на федеральном уровне.
Законопроектом предлагается дополнить статью 381 НК РФ пунктом, предусматривающим освобождение от налога на имущество организации в отношении имущества, расположенного на континентальном шельфе в области арктических морей.
Законопроект также направлен на совершенствование механизма правового регулирования отношений, связанных с созданием, эксплуатацией и использованием искусственных островов, установок и сооружений на континентальном шельфе Российской Федерации, уточнение ряда неналоговых норм, регулирующих указанные отношения. Без корректировки этих норм крайне сложно будет применять положения налогового законодательства.
Практика применения Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» показала, что часть правовых институтов, заложенных в нем, не соответствует современному уровню развития технологий разработки недр континентального шельфа, не в полной мере использует возможности регулирования деятельности на континентальном шельфе, предоставляемые международным правом, ограничивает права субъектов хозяйственной деятельности, осуществляющих разведку и разработку ресурсов континентального шельфа.
Действующее налоговое законодательство содержит термин территория Российской Федерации и иные территории, находящиеся под ее юрисдикцией, под которым понимается территория Российской Федерации, а также территории искусственных островов, установок и сооружений, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права. Законодательство о континентальном шельфе не содержит определений таких понятий как искусственные острова, установки и сооружения на континентальном шельфе. Законопроект устраняет данный пробел законодательства.
Вопросы безопасности мореплавания в районе расположения искусственных островов, установок и сооружений на континентальном шельфе не учитывают в полной мере особенности современных технических конструкций, а также не используют механизмы, предоставленные международными договорами, в частности Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года.
В соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву, законопроект предусматривает возможность расширения пределов зон безопасности вокруг искусственных островов, установок и сооружений в соответствии с общепринятыми международными стандартами и рекомендациями международных организаций, а также приводит Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» в соответствие с нормами Конвенции ООН по морскому праву в отношении порядка удаления создаваемых на континентальном шельфе установок и сооружений.
Помимо этого, действующее законодательство не предусматривает возможности лицам, не являющимся пользователями недр, создавать и использовать искусственные острова, установки, сооружения на континентальном шельфе без специального разрешения, выдаваемого в индивидуальном порядке по результатам проведения длительной процедуры проверки. В то же время активное развитие научных технологий и значительный опыт международных корпораций в создании и эксплуатации таких сложных сооружений необходимое условие стабильного развития инвестиционного проекта по добыче газа на континентальном шельфе. Возможность оперативного привлечения лучших компаний для работы с оборудованием даст толчок инновационному развитию газодобычи на российском шельфе.
Законопроектом предусматривается возможность создания, эксплуатации и использования искусственных островов, установок и сооружений на континентальном шельфе без необходимости получения отдельного разрешения субъектами хозяйственной деятельности, выполняющими соответствующие работы по договорам с недропользователями, при условии осуществления контроля за их деятельностью со стороны владельцев лицензий на пользование недрами.
Действующее законодательство также требует, чтобы искусственные острова, установки и сооружения, вне зависимости от их типа и конструкции, проектировались и строились с соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, что невозможно, если объекты конструктивно соответствуют морским судам, а не объектам капитального строительства. Законопроект решает существующую правовую коллизию в этой области.
Помимо этого, существующий запрет на передачу имущественных прав на искусственные острова, установок и сооружений на континентальном шельфе между участниками хозяйственной деятельности означает, что это дорогостоящее имущество фактически изъято из гражданского оборота, и, в случае возникновения у использующего его инвестора состояния финансовой нестабильности, разработка газового месторождения оказывается под угрозой срыва.
Без соблюдения принципов преемственности при эксплуатации оборудования до полной разработки месторождения, достижение высоких результатов эффективной добычи газа на континентальном шельфе ставится под сомнение.
Кроме того, необходимо создать правовую основу для дополнительных гарантий инвесторам, вкладывающим значительные инвестиции в разработку участков недр на шельфе.
С целью решения указанных задач законопроектом предлагается снять ограничения на оборот искусственных островов, установок и сооружений на континентальном шельфе для лиц, имеющих право создавать, эксплуатировать и использовать искусственные острова, установки и сооружения на континентальном шельфе.
Морские стационарные платформы и плавучие буровые установки являются ключевыми имущественными объектами при разработке недр на континентальном шельфе. При этом конструктивно они являются морскими судами, юрисдикцию Российской Федерации над которыми стратегически важно сохранить.
Законопроектом предусмотрено расширение перечня судов, которые имеют право плавания под Государственным флагом Российской Федерации, путем регистрации в одном из реестров судов Российской Федерации. С принятием законопроекта, под Государственным флагом Российской Федерации смогут плавать суда, находящиеся в собственности иностранных юридических лиц, доля участия российских граждан и (или) юридических лиц в уставном капитале которых составляет не менее 50 процентов, при условии образования указанным юридическим лицом на территории Российской Федерации обособленного подразделения, возглавляемого гражданином Российской Федерации, через которое осуществляется управление указанным судном, а также при условии использования указанного судна для разведки и разработки минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр на континентальном шельфе РФ.
В результате данных изменений законодательства создается правовая основа для использования лучшего международного опыта в области организации разработки месторождений континентального шельфа без потери контроля над пользователями установок, сооружений, искусственных островов.
Увеличенный поток иностранных инвестиций при сохранении ведущей роли российских организаций при реализации таких шельфовых проектов позволит достичь максимальной продуктивности при добыче газа путем использования передовых технологий.
Следует отметить, что аналогичные меры по стимулированию освоения национального континентального шельфа были приняты в ряде государств, ведущих его активную разработку. Их реализация необходима и в России с целью поддержки высокого конкурентного уровня Российской Федерации при разработке газовых месторождений на арктическом шельфе.
Помимо указанного, эффективное привлечение к работе иностранных специалистов при освоении минеральных ресурсов на континентальном шельфе существенно осложняется отсутствием возможности многократного пересечения границы российскими воздушными и морскими судами, обеспечивающими перемещение российского и иностранного персонала, оборудования между российским берегом и российскими морскими буровыми платформами (искусственными островами или сооружениями), без прохождения пограничного и иных видов контроля
Освоение континентального шельфа Российской Федерации, прежде всего, геологического изучения, поисков, разведки и разработки месторождений нефти и газа связано с созданием береговых баз, максимально приближенных к районам работ. С таких береговых баз необходимо регулярно транспортировать морскими судами оборудование и материалы для работы специализированных морских судов, строительства, обслуживания и функционирования морских буровых платформ, обратно отходы производства и потребления для складирования или захоронения на берегу, а воздушными судами вахтовые бригады рабочих и специалистов и срочные грузы.
Значительное удаление береговых баз, работающих в исключительной экономической зоне, морских буровых платформ для геологического изучения недр или разработки месторождений полезных ископаемых от существующих морских и воздушных портов международных сообщений, оборудованных стационарными пунктами пропуска через Государственную границу, создает значительные трудности для реализации проектов освоения ресурсов континентального шельфа. Транспортировка оборудования и материалов с береговых баз в район проведения работ через существующие стационарные пункты пропуска в несколько раз увеличивает расстояние, сроки и стоимость транспортировки, а воздушное сообщение с районом работ часто становится практически невозможным в силу ограниченной дальности полета вертолетов (Ми-8) над водными пространствами. В результате значительно снижается эффективность работ по освоению континентального шельфа при существенном увеличении их стоимости.
Указанная проблема оказывает серьезное отрицательное воздействие на развитие арктического шельфа РФ и требует разрешения на законодательном уровне.
В настоящий момент единственным законодательным механизмом возможного разрешения данной проблемы является создание временных пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Соответствующий порядок предусмотрен Постановлением Правительства РФ от 26.06.2008 г. № 482. Однако временный характер деятельности береговых баз, малая периодичность при крайней нерегулярности потребности в отправке грузов и вахтовых бригад (1-2 раза в месяц) делают создание и содержание временных пунктов пропуска через государственную границу РФ, таможенных и иных служб на месте береговых баз экономически нецелесообразным.
Разрешение этой проблемы принципиально возможно и экономически целесообразно путем введения для геологоразведочных (геофизических) и газодобывающих предприятий, только на время и в районе выполнения работ на континентальном шельфе, упрощенного порядка многократного пересечения границы с запретом захода (посадки) в иностранные порты и погрузки (выгрузки) на иностранные суда (за исключением иностранных судов всех типов, иностранных сооружений и технологических платформ, непосредственно осуществляющих работы, связанные с пользованием…