(первое чтение) О проекте федерального закона № 232608-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части расширения перечня адресатов, в которые граждане Российской Федерации вправе направлять свои обращения для рассмотрения)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и отдельные законодательные
акты Российской Федерации"

В стране изменились социально-политические условия, возрос бюрократический аппарат, созданы структуры различных организационно-правовых форм и форм собственности, деятельность которых непосредственно связана с организационными и хозяйственно-правовыми отношениями с гражданами.
Однако действующий Закон не налагает на структуры, не входящие в органы государственной власти и органы местного самоуправления, обязанность по рассмотрению обращений. Эти структуры взаимодействуют с большим количеством граждан, которые в большинстве своем выступают слабой, незащищенной стороной.
Актуальность данного законопроекта подтверждена заключением Института государства и права Академии наук Российской Федерации, где указано: «В данном ключе (законодательно расширить содержание конституционного права на обращение) стремление разработчиков заслуживает внимания и поддержки (исходя из приоритета прав и свобод человека и гражданина по отношению к иным конституционным ценностям ст.2 Конституции РФ)».
Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации Постановлением от 18.07.2012 г. № 19 «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» признал, что обращение граждан в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, осуществляющие публично-значимые функции не противоречит Конституции Российской Федерации.
Более того, пунктом 3 Постановления предписано, что Федеральному законодателю надлежит исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления урегулировать порядок рассмотрения обращений граждан и юридических лиц государственными органами и органами местного самоуправления, а также гарантии рассмотрения обращений граждан учреждениями и иными организациями, осуществляющими публично значимые функции.
Внесением дополнений в часть 1 статьи 1 расширяется сфера возможных адресатов обращений, включая в них не только властные структуры, но и руководителей субъектов предпринимательской деятельности независимо от организационно-правовых форм и форм собственности. Это будет способствовать урегулированию спорных вопросов в досудебном порядке.
Положениями пункта 1 статьи 4 Закона предусмотрены как письменные, так и устные обращения. Адресатом письменного обращения может быть государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо этих органов; адресатом устного обращения выступают только государственные органы или органы местного самоуправления. В данном случае орган, как единое целое юридическое лицо не может заниматься выслушиванием устного обращения гражданина. Обычно граждане записываются на прием к должностному лицу и уже ему излагают свои проблемы.
Дополнением в пункт 1 статьи 4, предусматривающим право гражданина на устное обращение к должностному лицу государственных органов, органов местного самоуправления, исключается противоречие с частью 1 статьи 2, положениями которой предусмотрено право гражданина обращаться лично, то есть допускающими устное обращение к должностному лицу.
Статья 4 дополнена новым видом обращения - запросом, а также дается расшифровка понятия государственных органов, органов местного самоуправления и организаций.

Нормами действующего Закона обращение гражданина подразделяется на предложение, заявление и жалобу, то есть касается либо конфликтных ситуаций, либо инициативных предложений. Запрос - это особый род обращения, в котором гражданин испрашивает разъяснения индивидуальных проблем со стороны компетентных органов публичной власти, а также сведения о деятельности самого органа этой власти.

Практика подачи запросов в государственные и муниципальные органы общественные организации и юридическим лицам любой формы собственности уже давно сложилась в отечественном правоприменении, что показывает насущную необходимость законодательного закрепления запроса, как одной из форм реализации конституционных прав граждан на обращение и на информацию.
Новая редакция пункта 5 статьи 4 расширяет содержание понятия "должностное лицо", что способствует усилению защиты прав граждан при реализации своего конституционного права на обращение.
В части 1 статьи 12 уточняются сроки рассмотрения обращений. Запросы, а также другие обращения, для принятия решения по которым достаточно предоставленных заявителем материалов и которые не требуют для ответа на поставленные в нем вопросы дополнительного изучения ситуации и проведения проверок, вполне могут быть рассмотрены и в более короткий срок. В интересах граждан с целью скорейшей реализации их прав данные обращения должны быть рассмотрены безотлагательно, но не позднее 15 дней с момента поступления обращения.
Статья 33 Конституции Российской Федерации предоставляет гражданам Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Таким образом, с одной стороны, обращения граждан - это реализация их конституционного права, с другой стороны, вопросы приема и рассмотрения обращений граждан лежат в сфере административно-правового регулирования.
Следовательно, для успешной реализации гражданином своего конституционного права необходим действующий механизм по рассмотрению обращений и реагированию на них. В противном случае конституционное право гражданина на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, не обеспеченное контролем за его реализацией и ответственностью превращается в пустую декларацию, пустой лозунг.
Судя по количеству поступающих обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, все чиновничество задействовано не на выполнении задач, стоящих перед государством, а на переписке по обращениям граждан.
Например, в течение пятого созыва в Государственную Думу поступило около 300 тысяч письменных обращений и принято в приемной около 45 тысяч граждан, которые разосланы в различные органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностным лицам.
По заявлению Министра внутренних дел Российской Федерации Р.Г.Нургалиева только на его имя в 2010 году поступило свыше 50 тысяч обращений граждан. В интервью Российской газете от 12.01.2012 г. Генеральный прокурор Ю.Я.Чайка заявил, что в 2011 г. в органы прокуратуры поступило около трех миллионов граждан. К Уполномоченному по правам человека поступило около 57 тысяч обращений.
Из 61300 обращений, поступивших в 2010 году в Европейский суд по правам человека, 40300 обращений, или 70,6% поступили из России.
Все это свидетельствует о формальном подходе, либо бездействии государственных органов и органов местного самоуправления, к разрешению обращений граждан по существу поставленных в них вопросов, а также отсутствием законодательно закрепленной ответственности руководителей за состоянием этой работы в возглавляемых учреждениях, органах местного самоуправления.
Для ликвидации этого пробела в законодательстве статья 12 дополнена частью 7, в соответствии с требованиями которой указанные руководители несут личную ответственность за организацию приема и рассмотрение обращений граждан.
Действующим законодательством предусмотрена обязанность руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и руководителей исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований предоставлять ежегодные отчёты о своей деятельности на заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и на заседаниях представительных органов муниципальных образований.

Для повышения ответственности должностных лиц этих органов по рассмотрению обращений граждан внесены изменения в редакцию статьи 14, путем обозначения действующего текста частью 1 и дополнения:

1. части 2, предусматривающей отчет руководителей территориальных подразделений органов государственной власти, исполнительных органов субъектов Российской Федерации по рассмотрению обращений граждан на заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а руководителей исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований - соответственно на заседаниях представительных органов муниципальных образований;
2. части 4. Включение в Закон Генеральной прокуратуры РФ и подчиненных ей органов дает возможность гражданам видеть с одной стороны весь комплекс органов власти и должностных лиц, обеспечивающих защиту прав и законных интересов, с другой стороны подчеркивает ответственность органов прокуратуры при осуществлении надзора за разрешением обращений граждан.

Депутаты
Государственной Думы

А.В.Корниенко
С.Н.Решульский
А.А.Андреев
О.Н.Алимова
С.П.Обухов