(первое чтение) О проекте федерального закона № 756340-6 "О внесении дополнения в статью 2.3 Федерального закона "О недрах" (в части отнесения к участкам недр местного значения участков недр, содержащих ресурсы ископаемой мамонтовой кости)

Пояснительная записка

к проекту ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О внесении в статью 2.3 Федерального закона «О недрах».

Проектом федерального закона «О внесении дополнения в Закон Российской Федерации «О недрах» вносится дополнение в статью 2.3 пунктом 3 нормы о включении в перечень участков недр местного значения участки недр, сложенные четвертичными отложениями (породами), отнесенные к общераспространенным полезным ископаемым по субъекту Российской Федерации, содержащие, не учтенные Государственным балансом полезных ископаемых, потенциальные ресурсы ископаемой мамонтовой кости (бивни мамонта).

Ископаемая мамонтовая кость (далее ИМК) - бивни мамонта по биологическому происхождению, физико-химическим свойствам, распространению и сохранности в природной среде, в режимных территориях (пограничная зона РФ, особо охраняемые природные территории, в том числе территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации), отношениям, которые складываются при пользовании их ресурсами, отличаются от остальных видов твердых полезных ископаемых. Первичными коллекторами являются многолетнемерзлые верхнечетвертичные отложения, сложенные суглинками, супесями, алевритами, песками с прослоями торфов, редко гравия, галечника (ледовый комплекс), распространенных на обширных территориях арктической приморской низменности и межгорных впадин (сотни тысяч кв. км). Вторичные коллектора современные аллювиальные отложения, имеющие большие площади распространения. Эти рыхлые породы все относятся к общераспространенным полезным ископаемым в соответствии с п.1 статьи 2.3 Закона РФ «О недрах». ИМК, как минеральное сырье, генетически связанное с четвертичными осадочными рыхлыми отложениями, отвечает всем критериям отнесения их к общераспространенным полезным ископаемым в соответствии с 2.1 «Временных методических рекомендаций…», утвержденных распоряжением Государственной геологической службы МПР России от 7 февраля 2003 года №47-р: «характеризуется частой встречаемостью…» в северных регионах России, «…значительными площадями распространения или локализирующиеся во вскрышных … породах» (россыпных месторождений золота, алмазов), являются источником «сырья для получения готовой продукции», отвечают по качеству и радиационной безопасности требованиям действующих ГОСТов, ОСТов, ТУ, СНИПов, и служат «для удовлетворения нужд местного производства» (художественных промыслов, косторезного искусства, а также ритуальных предметов).
Основные ресурсы ИМК в многолетнемерзлых породах верхнечетвертичного возраста распределены весьма неравномерно (первичный коллектор), не доступны для промышленного промысла (технически невозможно, экономически не выгодно, экологически опасна). Промысел их связан с естественными природными процессами (термокарст, термоэрозия многолетнемерзлых грунтов) и выносом определенного количества ИМК на дневную поверхность, преимущественно в береговых зонах северных морей, губ, островов, рек, озер приморской низменности и межгорных впадин, которые доступны для промысла. Находки ИМК в виде от крупно- до мелкообломочных (щепа) россыпных проявлений отдельных образцов, имеющие спрос на рынке, по масштабам и экономическому потенциалу не отвечают понятию «месторождение полезных ископаемых», а найденные в поисковых работах образцы добываются без проведения геологоразведочных работ, составления технических проектов их добычи. Основной объем ИМК собирается местным населением, как в процессе традиционной хозяйственной деятельности попутно, так и специальными поисковыми работами (за последние годы) с оптимальными затратами на организацию работ без дополнительной антропогенной нагрузки на северную Природу и широким охватом территории. Также ИМК попутно добываются добывающими россыпное золото и алмазы предприятиями из вскрышных пород (торфов). Таким образом, основным первичным пользователем ресурса является местное население, а для его поиска и добычи не требуется проектных и иных работ, как для геологоразведочных и горных работ.
Пользование ресурсами ИМК имеет древнюю историю, а промышленный промысел более 300-летнюю историю, фактически является традиционным природопользованием местного населения, которое должно учитываться действующим законодательством, как основа их рационального пользования.
По своим физико-химическим свойствам, сохранности на поверхности, распространению ИМК, промыслу (добыче, сборе) традиционными методами (подъем отдельных образцов с поверхности без нарушения целостности недр) отличается от других видов твердых полезных ископаемых, соответственно ее статус, стандарты (правила, нормы) их рационального пользования должны быть особыми и утверждаться в установленном порядке уполномоченными органами государственной власти.

Существующая система регулирования пользования ресурсами ИМК как предоставление права пользования участками недр для сбора палеонтологических коллекционных материалов в соответствии с п.5 статьи 10.1 Закона «О недрах» и «Порядком рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов» (далее «Порядок..»), утвержденного приказом Минприроды России от 29.11.2004. №711 (в ред. приказов от 10.09.2008. №211, от 19.01.2010.№12, от 17.12.2010. №551) имеет правовые коллизии и завышенные требования, подобные для добычи твердых полезных ископаемых: обеспеченность заявителя финансовыми, кадровыми и техническими возможностями, ограничениями, несовместимыми для развития по времени: одним сезоном, по объему единичными образцами, т.е. непреодолимыми бюрократическими барьерами для юридических и физических лиц Арктики: родовых кочевых общин КМНС, сельскохозяйственных кооперативов, индивидуальных предпринимателей. В соответствии с указанным «Порядком…» решение о предоставлении участка недр для сбора мамонтовой кости принимается органом управления фондом недр субъекта Российской Федерации по согласованию территориальным федеральным органом управления фондом недр, а лицензию выдает последний (территориальный федеральный орган управления фондом недр), не принявший решение.

В настоящее время участки недр для сбора мамонтовой кости не являются участками недр местного, а территориальные федеральные органы надзора, объектом надзора которых они являются, не имеют возможности их плановой проверки в связи с отсутствием реальных возможностей, наличия временного ограничения по проверке в соответствии с нормами статьи 9 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при действии лицензии на право пользования недрами на один сезон.
В 2010-2013 гг. учтенное количество сбора мамонтовой кости по Республике Саха (Якутия) составило: 2010 20 т, 2011 51 т, 2012 84 т, 2013 72 т., при этом сбор палеонтологических коллекционных материалов в соответствии НК РФ не облагается НДПИ, хотя объем сбора по одному недропользователю достигает 8-11 тонн.
Научное и геологическое изучение мамонтовой фауны не отделено от промышленного промысла ИМК, сбор других костных и трупных остатков мамонтовой фауны регулируется, как и сбор ИМК. Это приводит к потере экспонатов, имеющих научную и культурную ценность, в том числе мирового значения. Принятие проекта закона в этой редакции позволит отделить научное изучение мамонтовой фауны от промышленного промысла ИМК.

Такое положение дел по правовому регулированию промысла ИМК без участия органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований имеет следующие негативные последствия: система предоставления права пользования забюрократизирована, не позволяет планировать деятельность пользователей недр на определенный период, учет оборота искажен и является не корректной, нет контроля со стороны надзорных федеральных органов, нет платежей за пользование природными ресурсами, кроме госпошлины за лицензию, оборот контролируется криминальными структурами, имеются случаи проникновения китайских предпринимателей в арктические районы для массового закупа сырья и его направления в Китай без таможенного контроля, теряются экспонаты мамонтовой фауны, имеющие культурную и научную ценность, в том числе мировое значение.

В целях рационального пользования ресурсами ИМК, в целом ресурсами мамонтовой фауны, требуется отнесение участков недр, содержащих потенциальные ресурсы ИМК к участкам недр местного значения с соответствующей передачей полномочий органам государственной власти субъектов РФ, утверждение особого статуса и стандартов (норм, правил) пользования ресурсами ИМК, учитывающего особенность природного ресурса, исторический опыт промысла ИМК местным населением, организация ежегодного открытого международного аукциона в г. Якутске, Анадыре и др. с оперативным оформлением сырья, закупленного иностранными покупателями, регулирование посещения пограничной зоны иностранными и другими гражданами.
В целом, принятие настоящего закона позволит:
- утвердить порядок пользования участками недр местного значения с учетом особого статуса природного ресурса, региональных особенностей и исторического опыта пользования ресурсами ИМК;
- предоставлять право пользования ресурсами ИМК на основе права землепользования, как это осуществляется в северных территориях США, Канады, т.е. на основе правоустанавливающих документов на земельные участки на длительный срок;
- наиболее «продуктивные» участки будут предоставляться на конкурсной (аукционной) основе с правом выкупа у населения ИМК (создание факторий, приемных пунктов с официальным оформлением в муниципальных образованиях);
- вывести из «тени» значительного объема оборота ИМК, снизить и ликвидировать криминальный контроль оборота ИМК, в том числе противодействовать китайской экспансии по массовому закупу в пограничной зоне Российской Федерации;
- повысить внутренние цены на сырье, соответственно, доходы населения Крайнего Севера России (депрессивного в настоящее время и имеющее стратегическое геополитическое значение региона);
- открытости оборота ИМК, соответственно, дополнительное поступление дохода в местные бюджеты;
- объективному учету движения ресурсов ИМК по территории, региону и в целом по стране;
- установить на региональном уровне достойное вознаграждение за открытие новых экспонатов мамонтовой фауны, имеющих научную и культурную ценность, повышающих имидж Российской Федерации и региона, соответственно, увеличение этих открытий, снижение потерь экспонатов имеющих ценность;
Принятие настоящего закона не приведет к бюджетным затратам Российской Федерации. Бюджетные затраты субъектов Российской Федерации могут быть при установлении вознаграждений за открытие палеонтологических объектов, имеющих научную и культурную ценность, которые не рассматриваются настоящим законопроектом.