* (первое чтение) О проекте федерального закона № 1073148-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона "О внесении изменений
в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации вчасти совершенствования порядка распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов"

Проект федерального закона "Овнесении изменений в Федеральный закон "Орыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов" (далее-законопроект) разработан во исполнение поручений Президента Российской Федерации от 9ноября metricconverterProductID2015 г2015г.
№Пр-2338ГС (абзацыпервый-шестой подпункта"а" пункта1) и от 20апреля metricconverterProductID2016 г2016г. №Пр-725 (подпункт7 пункта1) и предусматривает нормы, касающиеся увеличения срока действия договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов до 15лет, выделения до 20% квот добычи (вылова) водных биоресурсов на инвестиционные цели (закупка новых судов рыбопромыслового флота, построенных на российских верфях, и строительство объектов переработки водных биоресурсов), увеличения объема освоения квот добычи (вылова) водных биоресурсов с 50% до 70%, осуществления в течение 2лет юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями добычи (вылова) не менее 70% улова водных биоресурсов судами, находящимися в их собственности или используемыми на основании договора финансовой аренды (лизинга), осуществления рыболовства на основании единого договора на право добычи (вылова) водных биоресурсов.
При проведении анализа практики применения законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов было выявлено, что в Федеральном законе "Орыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон о рыболовстве) содержится ряд противоречий и коллизий в отношении предоставления юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям прав на добычу (вылов) водных биоресурсов для осуществления промышленного рыболовства и прибрежного рыболовства, являющихся коммерческими видами деятельности, неурегулированность которых приводит к ряду проблем, в том числе в части возложения на таких лиц определенных обязательств, что вызывает социальную напряженность в субъектах Российской Федерации.
Так, в соответствии с Законом о рыболовстве промышленное и прибрежное рыболовство должно осуществляться юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при условии заключения одновременно двух договоров, а именно:
в случае, если общий допустимый улов водных биоресурсов устанавливается, рыболовство осуществляется на основании договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов и договора пользования рыбопромысловым участком;
в случае, если общий допустимый улов водных биоресурсов не устанавливается, рыболовство осуществляется на основании договора пользования водными биоресурсами и договора пользования рыбопромысловым участком.
При этом предусмотренный в законодательстве порядок распределения таких прав для осуществления промышленного и прибрежного видов рыболовства приводит к следующим коллизиям при его применении: приобретение прав на один и тот же вид рыболовства для осуществления добычи одного и того же водного биоресурса осуществляется двумя разными способами; правоотношения, закрепленные в двух договорах, позволяющие осуществлять один и тот же вид рыболовства, имеют разные сроки действия и предоставляют разные объемы прав, связанные с географическими границами осуществления рыболовства; отсутствие возможности осуществления промышленного рыболовства и прибрежного рыболовства в случае, если субъектом Российской Федерации не сформированы рыбопромысловые участки; расторжение одного договора позволяет продолжать осуществление деятельности по другому договору.
Более того, в настоящее время в рамках действующего законодательства права на добычу (вылов) водных биоресурсов, предоставленные пользователям для осуществления промышленного и прибрежного видов рыболовства, а также условия осуществления этих видов рыболовства являются схожими и отличаются практически только пределами границы 12-мильной зоны вылова, несмотря на то, что изначально прибрежное рыболовство (как самостоятельный вид рыболовства) было выделено из промышленного рыболовства исключительно с целью развития прибрежных регионов и насыщения их добытыми при осуществлении прибрежного рыболовства уловами водных биоресурсов в живом, свежем виде или в виде легкой степени их обработки для последующей переработки таких уловов и производства из них рыбной продукции непосредственно на территориях таких прибрежных субъектов.
Несмотря на схожесть в настоящее время условий осуществления промышленного рыболовства и прибрежного рыболовства, лица, осуществляющие прибрежное рыболовство, поставлены в более выгодные условия по сравнению с лицами, которые осуществляют промышленное рыболовство, так как в отношении лиц, осуществляющих прибрежное рыболовство, частью2 статьи13 Закона о рыболовстве не предусмотрены и на них не распространены меры по принудительному прекращению права на добычу (вылов) водных биоресурсов в случае неосуществления доставки уловов водных биоресурсов в определенные органами государственной власти прибрежных субъектов Российской Федерации места доставки на территориях этих субъектов, а также в случае осуществления прекращения в течение календарного года без проведения согласования в установленном порядке на сорок восемь часов и более работы технических средств контроля, устанавливаемых в обязательном порядке в соответствии со статьей20 Закона о рыболовстве на осуществляющие прибрежное рыболовство самоходные суда с главным двигателем мощностью более пятидесяти пяти киловатт и валовой вместимостью более восьмидесяти тонн.
Таким образом, разработка настоящего законопроекта обусловлена необходимостью устранения существующих в законодательстве о рыболовстве административных барьеров, коллизий и несовершенств, негативно отражающихся на осуществлении промышленного и прибрежного рыболовства.
Предлагаемый законопроектом механизм представляет собой единый комплекс мер, позволяющий определить приоритетные направления для рыбохозяйственной отрасли путем введения государством ряда четких обязательств и обременений для пользователей при осуществлении ими промышленного и прибрежного рыболовства с учетом предоставления государством таким пользователям, принявшим на себя соответствующие обязательства и обременения, гарантий на долгосрочную и стабильную перспективу предоставления и закрепления прав на добычу (вылов) водных биоресурсов.
В целом предлагаемые законопроектом нормы разделяются на три блока, каждый из которых направлен на определение приоритетных направлений для отрасли и решение соответствующих задач.
Так, первый блок норм, предлагаемых законопроектом, направлен на совершенствование действующего законодательства, направленного на повышение эффективности добычи (вылова) водных биоресурсов и на приведение к единообразию и системности правоотношений, предусмотренных в законодательстве для осуществления рыболовства. Для этого законопроектом предлагается введение единого промыслового пространства для осуществления промышленного и прибрежного рыболовства во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском и Каспийском морях (далее - в морских водных объектах).
Предлагаемая новация устранит административные барьеры при осуществлении коммерческого рыболовства путем исключения искусственного ограничения для его осуществления в 12-мильной прибрежной зоне и позволит наиболее эффективно осваивать водные биоресурсы исходя из особенностей их распределения и путей миграции.
Нормами законопроекта выравниваются правила ведения промысла при условии четкого разграничения режимов рыболовства по условиям доставки и вводится единая система договорных правоотношений. Для стимулирования береговой переработки законопроектом предусматривается приоритетное выделение объемов водных биоресурсов за счет перераспределения таких объемов с промышленного рыболовства лицам, которые в режиме прибрежного рыболовства доставляют для переработки уловы в живом, свежем или охлажденном виде на территорию Российской Федерации. Дополнительно выделенные объемы позволят таким лицам вылавливать на 20% больше, чем они должны вылавливать.
Предоставление дополнительных объемов на вылов за поставку таких уловов в прибрежные субъекты для их переработки на территории субъектов приведет к наиболее полной и реальной загрузке береговых перерабатывающих мощностей и стимулированию развития береговой инфраструктуры на территориях таких субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что вышеуказанный механизм предоставления приоритетного выделения объемов водных биоресурсов за счет перераспределения таких объемов с промышленного рыболовства лицам, которые осуществляют прибрежное рыболовство, законопроектом предусматривается только в отношении добычи (вылова) водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается. Это вызвано тем, что за ряд последних лет объем вылова водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, при осуществлении промышленного и прибрежного видов рыболовства в морских водных объектах составляет 85%-89% общего объема вылова водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, и водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, при осуществлении тех же видов рыболовства в морских водных объектах. В связи с этим предлагаемый законопроектом механизм обусловлен прежде всего необходимостью введения более четких и жестких мер контроля при осуществлении вылова в отношении ликвидных видов водных биоресурсов, которые подлежат квотированию. Установление аналогичных мер в отношении добычи (вылова) водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается, может привести к сокращению освоения таких водных биоресурсов, несмотря на свободное предоставление прав на добычу (вылов) таких водных биоресурсов по заявительному принципу.
В связи с тем, что в настоящее время контроль за доставкой и выгрузкой уловов, добытых при осуществлении промышленного и прибрежного видов рыболовства, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, при реализации механизма, предлагаемого законопроектом, осуществление такого контроля вчасти прибрежного рыболовства прямо предусматривается и сохраняется взаконопроекте за федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации.
Данные нормы полностью соотносятся сзаконодательством о защите конкуренции и предполагают исключение возможности ограничения каким-либо способом конкуренции как в отношении пользователей, осуществляющих промышленное рыболовство, так и пользователей, осуществляющих прибрежное рыболовство, так как пользователю предоставляется право самостоятельно выбирать коммерческие условия того или иного вида рыболовства.
Вместе с тем законопроектом также предусматривается исключение института рыбопромысловых участков при осуществлении промышленного и прибрежного рыболовства в морских водных объектах (за исключением анадромных видов рыб, добыча (вылов) которых регламентируется статьей291 Закона о рыболовстве), что приводит к устранению административных барьеров при предоставлении прав на добычу (вылов) водных биоресурсов и систематизации предоставления таких прав как вотношении водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, так и в отношении водных биоресурсов, общий допустимый улов которых не устанавливается.
Второй блок норм, предлагаемых законопроектом, направлен на введение в законодательстве о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов для рыбодобывающих организаций более четких и жестких обязательств, отвечающих целям и принципам развития рыбной отрасли, неисполнение которых приведет к принятию в отношении таких организаций мер принудительного прекращения права на добычу (вылов) водных биоресурсов и перераспределение этих прав путем проведения аукционов новым добросовестным пользователям.
В этой связи законопроектом предусматривается возложение на пользователей обязательств, неисполнение которых будет являться основанием для принудительного прекращения права на добычу (вылов) водных биоресурсов в соответствии с частью2 статьи13 Закона о рыболовстве в редакции законопроекта, в том числе таких как:
увеличение порога необходимой добычи (вылова) водных биоресурсов с 50% до 70% выделенных объемов закрепленной за пользователем доли квоты добычи (вылова) водных биоресурсов в течение 2лет подряд, что приведет к увеличению объемов освоения водных биоресурсов приблизительно на 20% и обеспечит повышение экономической эффективности рыболовства;
выравнивание условий для осуществления промышленного и прибрежного рыболовства в части лишения права на добычу (вылов) водных биоресурсов за прекращение в течение календарного года без проведения согласования в установленном порядке на сорок восемь часов и более работы технических средств контроля, устанавливаемых в обязательном порядке на осуществляющие промышленное и прибрежное рыболовство самоходные суда с главным двигателем мощностью более пятидесяти пяти киловатт и валовой вместимостью более восьмидесяти тонн;
введение обязательств для лиц, осуществляющих прибрежное рыболовство, по доставке и выгрузке добытых (выловленных) уловов водных биоресурсов в морские порты Российской Федерации, в том числе рыбные терминалы, включенные в границы морских портов, или в иные места доставки, установленные Правительством Российской Федерации;
введение нового порядка осуществления рыболовства для пользователей, полностью осваивающих свои объемы, а именно обязательств по освоению не менее 70% закрепленной за пользователем доли квоты на судах рыбопромыслового флота, принадлежащих пользователю на праве собственности, или используемых им на основании договора финансовой аренды (договора лизинга), или на основании договора фрахтования
(бербоут-чартера или тайм-чартера), принадлежащих на праве собственности лицам, входящим в одну группу лиц, с таким лицом.
В этой части следует отметить, что в настоящее время большинство бизнес-структур представляют собой систему холдинговых компаний, созданных с целью консолидации активов, в связи с чем законопроектом учтена возможность использования внутри такой группы лиц рыбопромысловых судов, принадлежащих на праве собственности лицам, входящим в эту группу лиц. Для этого в рамках контроля за передачей таких судов внутри группы лиц законопроектом также предусматривается введение порядка представления пользователем сведений о таких рыбопромысловых судах, которые находятся в распоряжении его группы лиц.
Реализация последнего обязательства будет содействовать усилению заинтересованности хозяйствующих субъектов в строительстве новых судов и исключению из рыбодобывающей отрасли так называемых рантье.
Таким образом, увеличение порога необходимой добычи (вылова) водных биоресурсов с 50% до 70% выделенных объемов добычи (вылова) водных биоресурсов в течение 2лет подряд и введение права на освоение предоставленных ресурсов только на собственных или на "лизинговых" судах обеспечит повышение экономической эффективности рыболовства и инвестиционной деятельности в отрасли, рациональное и наиболее полное освоение водных биоресурсов по неосвоенным по долевому принципу квотам добычи (вылова) водных биоресурсов в пользу реализации их эффективным пользователям путем проведения аукционов, стимулирование модернизации производства, увеличение производства продукции из водных биоресурсов.
Законопроектом также предусматривается исключение из Закона о рыболовстве части 3 статьи32, предусматривающей возможность перехода права на добычу (вылов) водных биоресурсов от одного лица к другому путем отчуждения через аукцион, проводимый Росрыболовством как посредником при сделке, осуществленной юридическими лицами, при условии, что доли квот добычи (вылова) водных биоресурсов были распределены в 2008году между пользователями на безвозмездной основе по так называемому историческому принципу.
Более того, исключение вышеуказанной нормы было обусловлено тем, что в нормах об "отказе от права" и о "переходе права путем отчуждения", содержащихся в Законе о рыболовстве, заключен единый концептуальный смысл, а распределение квот в обоих случаях происходит путем заключения договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов в результате проводимых Росрыболовством (его территориальными управлениями) аукционов, что свидетельствует о том, что пункт 3 части 3 статьи13 и часть3 статьи32 Закона о рыболовстве являются дублирующими по своему содержанию, однако приводят к разному финансовому результату для Российской Федерации.
Также следует отметить, что с целью регламентации порядка досрочного расторжения договоров с недобросовестными пользователями, нарушившими часть2 статьи13 Закона о рыболовстве, законопроектом предусмотрено исключение части4 из статьи335 Закона о рыболовстве, согласно которой орган государственной власти, заключивший соответствующий договор, вправе требовать его досрочного расторжения после направления другой стороне в письменной форме предупреждения о необходимости исполнения его условий.
Исключение вышеуказанной нормы обусловлено тем, что основания для принудительного прекращения права на добычу (вылов) водных биоресурсов, предусмотренные в части2 статьи13 Закона о рыболовстве, являющиеся основанием для досрочного расторжения договоров с недобросовестными пользователями, представляют из себя нормы, предусматривающие прямой безапелляционный запрет, нарушение которого является безоговорочным основанием для досрочного расторжения государством с недобросовестным пользователем соответствующего договора.
Более того, применение части4 статьи 335 Закона о рыболовстве в целом противоречит целям и механизму досрочного расторжения договоров, в частности, в случаях, предусмотренных пунктами1, 3, 5, 6 и 7 части2 указанной статьи. Таким образом, исключение данной нормы из Закона о рыболовстве направлено на устранение вышеуказанных противоречий, а также на исключение возможности отказа в судебном порядке в расторжении договоров с недобросовестными пользователями, нарушившими часть2 статьи 13 Закона о рыболовстве, по причинам несоблюдения процедуры уведомления.
Третий блок норм, предлагаемых законопроектом, направлен на совершенствование законодательства Российской Федерации в части регламентации способов предоставления прав на добычу (вылов) водных биоресурсов, устранения коллизий и административных барьеров.
Так, законопроектом четко конкретизируются три способа распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов, а именно:
а)в случае открытия новых зон промысла или снятия запретов рыболовства на виды водных биоресурсов, в отношении которых ранее не осуществлялись промышленное рыболовство и (или) прибрежное рыболовство, соответствующие квоты распределяются по результатам аукционов;
б)в случае введения вида водного биоресурса, общий допустимый улов на который ранее не устанавливался, в перечень видов водных биоресурсов, общий допустимый улов на который устанавливается, то есть в перечень "квотируемых" видов водных биоресурсов, указанная квота распределяется между лицами, осуществлявшими ранее добычу (вылов) указанного вида водного биоресурса, который был "неквотируемым", а объем доли квоты у таких лиц определяется на основании данных государственного рыбохозяйственного реестра об объеме добытых (выловленных) такими лицами водных биоресурсов за три года, предшествующих расчетному году;
в)в случае снятия ограничений рыболовства, предусмотренных пунктами1 и 2 части1 статьи26 настоящего Федерального закона, вопределенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов, в отношении которых устанавливается общий допустимый улов, и…