(к отклонению) О проекте федерального закона № 99045329-2 "О магистральном трубопроводном транспорте" (принят в 1 чтении 21.09.99)

Пояснительная записка


ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте"
Краткая характеристика магистрального трубопроводного транспорта. Трубо-проводный транспорт - вид производственной деятельности, направленной на доставку продукции к месту назначения по трубопроводам. На территории Российской Федерации создана и успешно функционирует разветвленная сеть магистральных газопроводов, нефте-проводов, продуктопроводов, которые расположены на территориях практически всех субъектов Российской Федерации. Грузооборот, осуществляемый магистральным трубо-проводным транспортом, приобрел большое значение в общем грузообороте страны. Сте-пень надежности указанного вида транспорта во многом определяет стабильность доставки продукции потребителям, в том числе обеспечение регионов России важнейшими топливно-энергетическими и иными ресурсами. Например, доля транспортировки продукции топливно-энергетического комплекса средствами магистрального трубопроводного транспорта составляет более 30% общего объема транспортируемой продукции этого комплекса.
Протяженность магистральных трубопроводов, по которым осуществляется транс-портировка продукции нефтегазового комплекса, составляет 215 тыс. км, в том числе газо-проводные магистрали, включая газопродуктопроводы - 151 тыс. км, нефтепроводные ма-гистрали - 48,5 тыс. км, нефтепродуктопроводные магистрали - 15,5 тыс. км. С помощью магистрального трубопроводного транспорта перемещается 100% добываемого газа, около 99% добываемой нефти, более 50% производимой продукции нефтепереработки. В общем объеме перемещаемой по магистральным транспортным трубопроводам продукции доля газа составляет 55,4%, нефти - 40,3%, нефтепродуктов - 4,3%.
Магистральный трубопроводный транспорт включает в себя большое количество технологических сооружений и агрегатов. Только на газовых промыслах, магистральных газопроводах и подземных хранилищах Единой системы газоснабжения эксплуатируются 642 компрессорных цеха, 4053 газоперекачивающих агрегата общей установленной мощно-стью более 42 млн. Квт. Подачу газа потребителям обеспечивают более 3300 газораспреде-лительных станций. В состав сооружений магистральных нефтепроводов входят 395 нефте-перекачивающих станций, 868 резервуаров общей емкостью по строительному номиналу 12,7 млн. м.куб. Состояние транспортных магистральных трубопроводов нефтегазового комплекса характеризуется такими показателями: 85% газопроводов и 59% нефтепроводов имеют срок эксплуатации от 10 до 30 лет; менее 10 лет эксплуатируется около 1% газопро-водов и около 1 % нефтепроводов; 40 тыс. км газопроводов выработали свой расчетный ре-сурс; 40% нефтепроводов к 2000 году превысят нормативный срок эксплуатации.
Системы магистрального трубопроводного транспорта нефти и газа являются важ-нейшими составляющими федеральных энергетических систем, ключевым звеном топливно-энергетического комплекса и крупным фактором стабильности и экономического роста в России. Указанные системы обеспечивают жизненно важные для страны валютные поступ-ления, позволяют осуществлять государственное регулирование внутреннего нефтегазового рынка и экспорта углеводородного сырья.
Каждая система магистрального трубопроводного транспорта представляет собой уникальный хозяйственный и технологический комплекс, решающий крупную народно-хозяйственную задачу и обладающий потенциалом эффективного регулирования и контро-ля за поставкой и потреблением продукции, в первую очередь нефти, газа. Системы, маги-стрального трубопроводного транспорта имеют важнейшее значение для экономического состояния страны, для ее дальнейшего развития. По этой причине в организационную структуру систем магистрального трубопроводного транспорта заложены принципы един-ства и централизованного управления. Очевидно, что эти принципы должны быть сохране-ны и в дальнейшем использованы для достижения в государственных интересах макси-мального эффекта от их функционирования.
Магистральный трубопроводный транспорт является весьма опасной сферой произ-водственной деятельности, что обусловлено высокой степенью концентрации перекачи-вающих мощностей, горюче- и взрывоопасностью транспортируемой продукции, ее отрав-ляющими и иными опасными свойствами, концентрацией на отдельных направлениях до 10 ниток магистральных трубопроводов; сосредоточением в узких технических коридорах многониточных магистралей газопроводов, нефтепроводов, продуктопроводов, которые многократно пересекаются друг с другом. Применявшиеся технологии прокладки и защиты магистральных трубопроводов обусловили непродолжительный срок их эксплуатации и не-обходимость проведения ремонтных и защитных работ после 8-10 лет их использования, проведения дополнительных испытаний, внутритрубной диагностики.
Необходимость разработки федерального закона. Газовая и нефтяная отрасли яв-ляются базовыми для экономики страны; они в значительной мере определяют экономиче-ский суверенитет России, ее энергетическую безопасность, решение социальных проблем населения. Однако эффективное функционирование и развитие этих отраслей народного хозяйства в решающей степени зависит от состояния магистрального трубопроводного транспорта, обусловливающего возможность своевременного сбыта добытых нефти и газа, продукции их переработки. Как отмечалось, сложившиеся системы магистрального трубо-проводного транспорта изношены и требуют обновления, замены. Однако из-за отсутствия инвестиций за годы реформ в эксплуатацию введено всего около 1 % протяженности маги-стральных газопроводов и нефтепроводов. Необходимы законодательные нормы, которые обеспечат защиту интересов инвесторов, вкладывающих средства в развитие магистрально-го трубопроводного транспорта, с учетом риска, обусловленного огромными пространства-ми России.
Транспортировка газа, нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам относится к сферам, в которых деятельность хозяйствующих субъектов, как субъектов есте-ственных монополий, подлежит государственному регулированию. Федеральный закон "О естественных монополиях" регулирует деятельность этих субъектов естественных монопо-лий. Однако он не определяет правовые, экономические и организационные основы отно-шений, возникающих при создании, функционировании и развитии систем магистрального трубопроводного транспорта. Поэтому многие аспекты отношений, в которые вступают ор-ганизации магистрального трубопроводного транспорта при выполнении своих функций, до настоящего времени не имеют законодательного признания и не регулируются. В результа-те не всегда достигается высокая эффективность от проведения государственной политики в сфере деятельности субъектов естественных монополий, занятых транспортировкой газа, нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам.
Особенности функционирования систем магистрального трубопроводного транспор-та требуют отражения в законе федерального уровня отношений их собственников с орга-нами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного само-управления, с юридическими и физическими лицами, с федеральными органами исполни-тельной власти, в т.ч. с федеральными органами по регулированию естественных монопо-лий.
Очевидно, что одного закона "О естественных монополиях" недостаточно для регу-лирования отношений, возникающих в связи с функционированием и развитием систем ма-гистрального трубопроводного транспорта. Необходимы законодательные нормы для при-влечения и защиты инвестиций в развитие указанных систем на территории России, обеспе-чения регулирования специфических вопросов землепользования при строительстве и экс-плуатации объектов систем, в том числе вопросов, возникающих при необходимости ис-пользования участков земли, принадлежащих другим собственникам. Необходимо опреде-лить статус участков земли, переданных для строительства объектов магистрального трубопроводного транспорта, что крайне важно при регулировании отношений с органами ме-стного самоуправления. Требуют законодательного решения правовые основы функциони-рования систем магистрального трубопроводного транспорта, в том числе антимонополь-ные правила, порядок предоставления услуг по транспортировке продукции, основы эконо-мических взаимоотношений, в особенности вопросы, касающиеся инвестиционной полити-ки: не может отрасль развиваться, если не решен вопрос образования средств для реализа-ции проектов по строительству или реконструкции объектов систем. Необходимо на зако-нодательном уровне определить принципы государственной политики в создании и функ-ционировании систем магистрального трубопроводного транспорта, которые станут осно-вой при выработке решений любых вопросов этой сферы деятельности на всех уровнях го-сударственной власти, в органах местного самоуправления.
Принятие специального федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте" необходимо в первую очередь для реализации государственных интересов, ко-торые заключаются в сохранности и обеспечении рационального использования природных ресурсов, получении оптимальной доли доходов от использования этих ресурсов в феде-ральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, укреплении единства стра-ны, создании рабочих мест, обеспечении потребностей внутреннего рынка в соответствую-щей продукции.
Государство, являясь собственником месторождений нефти и газа, беспокоясь о наи-более эффективном их использовании в интересах, в первую очередь, своего населения, его благополучия, обязано сформулировать и реализовывать основные принципы государст-венной политики в вопросах эксплуатации и развития основного вида транспорта для ука-занных энергетических ресурсов - систем магистрального трубопроводного транспорта. Основными принципами такой политики могут являться:
неделимость сложившихся систем магистрального трубопроводного транспорта, а также транспортных систем, которые будут образовываться в перспективе. Такой принцип обусловливается необходимостью обеспечения надежного и бесперебойного предоставле-ния услуг по транспортировке продукции, безопасного функционирования указанных сис-тем;
государственная поддержка создания, функционирования и развития систем магист-рального трубопроводного транспорта;
формирование ценовой (тарифной) политики в сфере услуг по транспортировке про-дукции системами магистрального трубопроводного транспорта, осуществление налоговой политики;
обязательное владение Российской Федерации контрольным (блокирующим) паке-том акций любой системы магистрального трубопроводного транспорта, расположенного на территории Российской Федерации;
установление недискриминационного доступа к системам магистрального трубопро-водного транспорта для независимых организаций, осуществляющих деятельность на тер-ритории Российской Федерации по добыче, производству и поставкам соответствующей продукции;
обеспечение промышленной и экологической безопасности функционирования объ-ектов магистрального трубопроводного транспорта.
Конституционная основа закона. Основой законодательного регулирования дея-тельности и развития систем магистрального трубопроводного транспорта являются поло-жения Конституции Российской Федерации: о федеральных энергетических системах, об энергетической безопасности, об основах ценовой политики, относящиеся к предметам ве-дения Российской Федерации, а также такие вопросы совместного ведения Российской Фе-дерации и субъектов Российской Федерации, как охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, связанными с функционированием систем магистрального трубопроводного транспорта.
Основные положения концепции закона. Настоящий Федеральный закон призван регулировать отношения, возникающие в процессе эксплуатации и развития систем магист-рального трубопроводного транспорта с целью удовлетворения потребностей страны в топливно-энергетических ресурсах, других видах продукции и выполнения международных обязательств по их поставкам в зарубежные страны. В законе будут определены:
1. Принципы государственной политики в области магистрального трубопроводного транспорта, основные из которых, как было показано выше, направлены на обеспечение го-сударственного регулирования в сфере деятельности естественных монополий по переме-щению углеводородного сырья, формированию правовых основ их развития и функциони-рования, включая антимонопольные правила, вопросы инвестиционной политики в сфере магистрального трубопроводного транспорта, регулирование экономических отношений, вопросов землепользования, обеспечения промышленной и экологической безопасности, имеющих принципиальное значение для данных транспортных систем.
Государственное регулирование в сфере деятельности систем магистрального трубо-проводного транспорта должно быть направлено на предотвращение дробления субъектов сложившихся естественных монополий, если это не обусловлено государственными инте-ресами, на усиление роли государства в обеспечении эффективного его функционирования.
Технологическое и диспетчерское управление производственно-технологическими объектами, в том числе присоединенными к системе магистрального трубопроводного транспорта (магистральному трубопроводу), независимо от формы его собственности, осуществляется централизованно, единым органом управления эксплуатирующей организации системы.
2. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнитель-ной власти субъектов Российской Федерации в области магистрального трубопроводного транспорта, включая:
участие указанных органов, а также органов местного самоуправления в деятельности организаций - собственников систем магистрального трубопроводного транспорта;
формирование системы тарифов на услуги организаций - собственников систем ма-гистрального трубопроводного транспорта, относящихся к естественным монополиям;
установление правил и осуществление мер по реализации права доступа грузоотпра-вителей к магистральным трубопроводам.
3. Классификация магистральных трубопроводов, формирование их государственно-го реестра.
Классификация магистральных трубопроводов, закрепление соответствующего ста-туса для различного по значению и назначению трубопровода (например, международный, общероссийский, межрегиональный, региональный, нефтепроводный, газопроводный, продуктопроводный и т.д.), категорирование трубопроводов по степени опасности и другим параметрам позволят создать их реестр, сформулировать основные требования к указанным трубопроводам.
4. Обязательность лицензирования определенных видов деятельности организаций магистрального трубопроводного транспорта, что в свою очередь позволит создать условия безопасной эксплуатации лицензируемых объектов. Необходимость лицензирования обу-словлена сложностями и особенностями технологий указанного вида транспорта, транспор-тируемых видов продукции.
5. Особенности стандартизации в системе трубопроводного транспорта, необходи-мость формирования государственных стандартов на отдельные объекты систем магист-рального трубопроводного транспорта. Трубопроводный транспорт специфичен в части воздействия на окружающую природную среду из-за возможности потерь транспортируе-мого продукта по всей протяженности магистрального трубопровода, образования энерге-тических, магнитных и других полей и т.д. Стандарт должен содержать, например, требова-ние об обеспечении объектов трубопроводного транспорта соответствующей контрольно-измерительной и диагностической аппаратурой по потерям продукта, другим показателям, свидетельствующим об утечках. Необходимо установить обязательность сертификации ус-луг магистральных трубопроводного транспорта, отдельных его технологических объектов.
6. Отношения собственников систем магистрального трубопроводного транспорта, продуктопроводов и иных энергетических коммуникаций, которые расположены в одном техническом коридоре или пересекаются между собой с тем, чтобы исключить потенциаль-ные опасности, обусловленные таким их расположением.
7. Регламенты, исключающие ведомственный подход к обеспечению функциониро-вания систем магистрального трубопроводного транспорта, необоснованное вмешательство не уполномоченных на то лиц в их деятельность. В этой связи должно быть законодательно обеспечено регулирование вопросов промышленной и экологической безопасности, вклю-чая обязательность государственного нормирования показателей безопасной эксплуатации систем магистрального трубопроводного транспорта, государственной системы надзора и контроля, правовых полномочий юридических и физических лиц, устанавливающих, осу-ществляющих и надзирающих реализацию таких норм. Важным аспектом безопасного функционирования объектов систем магистрального трубопроводного транспорта должны стать законодательно обусловленные система обязательного страхования ответственности организаций - собственников систем магистрального трубопроводного транспорта, прин-ципы компенсации ущерба, причиняемого деятельностью указанных организаций. При этом страхование ответственности следует распространить на случаи возникновения экологиче-ского ущерба, экономического или материального ущерба, опасности для жизни или здоро-вья населения, отдельной личности.
8. Нормы регулирования отношений, возникающих в процессе проектирования, строительства и вывода из эксплуатации объектов и систем магистрального трубопроводно-го транспорта; обязательность контрольного измерения количества и качества передавае-мой независимыми организациями продукции для ее транспортировки по магистральным трубопроводам.
9. Особенности землепользования, учет которых обеспечит нормальное функциони-рование и развитие систем магистрального трубопроводного транспорта, включая:
специфику отвода, передачи, пользования, владения и изъятия земель, предназна-ченных для строительства и эксплуатации объектов указанных систем;
определение статуса земель, переданных или предоставляемых для использования организациями - собственникам систем магистрального трубопроводного транспорта, в том числе ограничения на любое строительство в охранной зоне, ограничение хозяйственного использования земель указанной зоны;
установление права ограниченного пользования полевыми дорогами, проходящими по земельным участкам других собственников, для беспрепятственного проезда специаль-ной техники, необходимой для обследования и ремонта объектов магистрального трубопро-водного транспорта (сервитут).
10. Специальные меры защиты от действий, нарушающих безопасную эксплуатацию объектов магистрального трубопроводного транспорта. Это связано с тем, что в настоящее время на территории Российской Федерации образовались многочисленные криминальные группировки, осуществляющие хищение продукта из магистральных трубопроводов, нару-шающие его целостность и надежность. Законопроектом должны быть предусмотрены спе-циальные меры защиты от таких действий.
Структура законопроекта. Исходя из перечисленных выше вопросов, требующих правового регулирования отношений в области магистрального трубопроводного транспор-та, в закон предполагается включить следующие главы:
ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Цель закона, основные понятия, правовая основа регулирования отношений в сфере магистрального трубопроводного транспорта, сфера действия закона.
ГЛАВА 2. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ МАГИСТРАЛЬНОГО ТРУБОПРОВОДНОГО ТРАНСПОРТА
Основные принципы государственной политики в области магистрального трубо-проводного транспорта, полномочия федеральных органов государственной власти Россий-ской Федерации, совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Феде-рации, вопросы лицензирования, стандартизации и сертификации в области магистрального трубопроводного транспорта.
ГЛАВА 3 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СИСТЕМ
МАГИСТРАЛЬНОГО ТРУБОПРОВОДНОГО ТРАНСПОРТА
Особенности функционирования систем магистрального трубопроводного транспор-та, правовые основы ликвидации объектов магистрального трубопроводного транспорта, отношения организаций магистрального трубопроводного транспорта с владельцами ком-муникаций, находящихся в одном техническом коридоре, антимонопольные правила в об-ласти магистрального трубопроводного транспорта, услуги по транспортировке продукции.
ГЛАВА 4. Э…