(к отклонению) О Федеральном законе "О прекращении раздела Черноморского флота" (проект № 96700145-2) (в связи с отклонением Президентом Российской Федерации) (снять с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой)

Пояснительная записка

к Федеральному закону "О прекращении раздела Черноморского флота", отклоненному Президентом Российской Федерации и внесенному на повторное рассмотрение

Федеральный закон "О прекращении раздела Черноморского флота" принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 23 октября 1996 года, Постановление № 721-11 ГД, и в соответствии с частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации считается одобренным Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, поскольку не был рассмотрен в течение 14 дней. 24 ноября 1996г. этот закон был отклонен Президентом Российской Федерации.
Разработка и принятие закона отражает реальную потребность в законодательном регулировании вопросов, связанных с сохранением и применением Черноморского флота ВМФ России (далее по тексту - Черноморского флота) в целях защиты государственных интересов в черноморской и средиземноморской зонах, обеспечения безопасности России с южных океанских и морских направлений, в том числе морских коммуникаций. Создать правовую базу, отвечающую вышеуказанным потребностям на основе имеющихся соглашений между Российской Федерацией и Украиной, не удалось.
Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о принципах формирования ВМФ России и ВМС Украины на базе Черноморского флота бывшего СССР, подписанное 3 августа 1992 года в городе Ялте, и Соглашение между Российской Федерацией и Украиной по Черноморскому флоту, подписанное 9 июня 1995 года в городе Сочи, были направлены не на сохранение Черноморского флота, а на его раздел. Конкретные параметры раздела флота не были оговорены и на протяжении последних пяти лет общего понимания в этом вопросе между сторонами не было найдено. Соглашения не были ратифицированы, как это требовалось в соответствии со статьей 12 закона Союза Советских Социалистических Республик "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР" 1978 года.
Перевод проблем флота в плоскость ведения переговоров с Украинской Стороной способствовал вопреки интересам России сокращению корабельного состава, авиации флота и войск береговой обороны, разрушению его инфраструктуры, что привело к резкому ослаблению боеспособности и боеготовности сил и средств флота. В результате по соотношению сил и средств флота Россия уступает не только объединенным ВМС НАТО в Средиземной зоне, но и флоту Турции.
Тспользуя свое преимущество в силах и средствах, а также двусмысленный статус Черноморского флота, Турция ведет политику установления полного контроля над черноморскими проливами и расширения его на всю акваторию Черного моря. Особенно чувствительно в этом контексте для России возможное оставление Черноморским флотом его главной базы - города-героя Севастополя и других мест дислокации.
При непрекращающихся устремлениях расширения НАТО на Восток дальнейшее развитие событий неизбежно затронет весь Кавказский регион и будет иметь катастрофические последствия для России.
Доминирующее положение в Причерноморском геополитическом пространстве города Севастополя и Крыма с прилегающей к ним морской акваторией в целом позволяет полностью обеспечить стратегическое преимущество России не только в Черном и в Средиземном морях, но и в Атлантическом и Индийском океанах.
Изложенные выше аспекты были приняты во внимание и нашли свое отражение при разработке проекта Федерального закона "О прекращении раздела Черноморского флота".
В общепринятой юридической практике действие Федерального закона Российской Федерации распространяется только на территорию Российской Федерации, а объект законодательного регулирования - Черноморский флот СССР после развала Союза стал носить международно-правовой характер. Правовое разрешение указанного противоречия между предметом и объектом законодательного регулирования также принималось во внимание при разработке федерального закона.
В отсутствии действующих международных договоренностей по Черноморскому флоту (подписанные Соглашения 1992 и 1995 годов не были ратифицированы, а переходный период, установленный Соглашением 1992 года, истек в конце 1995 года), Российская Федерация как продолжатель территориальных прав РСФСР, правоприемник и продолжатель СССР имеет полное историческое правоооснование, руководствуясь общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, односторонне объявить о прекращении раздела Черноморского флота, что и было закреплено в 1 и 5 статьях принятого закона.
Целевая функция правового регулирования проблем сохранения Черноморского флота, обеспечения жизнедеятельности флота, боеготовности и боеспособности его сил и средств в главной базе - городе-герое Севастополе и других местах дислокации закреплена положениями 2, 3, 4 и 5 статей.
Исходя из самых добрых побуждений и испытывая братские чувства к украинскому народу, законом предусматривается после комплексного урегулирования взаимоотношений между Российской Федерацией и Украиной возобновление раздела Черноморского флота.
К сожалению, отмеченные выше аспекты при отклонении Федерального закона "О прекращении раздела Черноморского флота" не были приняты во внимание Президентом Российской Федерации и, в первую очередь, тот факт, что Российская Федерация является правоприемником и продолжателем СССР и то, что Соглашения 1992 и 1995 годов так и не вступили в силу.
Существо замечаний Президента Российской Федерации сводится к следующему:
1. Предлагается "вести речь не о прекращении раздела Черноморского флота, а лишь о временном приостановлении этого раздела". Такая постановка вопроса, по мнению Президента Российской Федерации, согласовывается с положениями упомянутых выше Соглашений 1992 и 1995 годов по Черноморскому флоту.
Соглашения в установленном порядке, определенном законом СССР "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР" 1978 года, не встпили в силу. В связи с этим ссылка на недействующие международно-правовые документы юридически неверна.
2. По мнению Президента Российской Федерации, "статья 2 Федерального закона не несет правовой или содержательной нагрузки, поскольку раздел Черноморского флота согласно статье 1 Федерального закона временно приостановлен (прекращен) и сокращение численности и изменение организационно-штатной структуры, передача корабельного состава, объединений, соединений, частей, подразделений Черноморского флота, включая береговые войска и авиацию флота, а также сокращение и передача Украине береговой инфраструктуры, предприятий и организаций Военно-Морского Флота являются применительно к уже поделенной части прерогативой каждой из Сторон, а применительно к неподеленной его части относится к их совместной компетенции".
Вывод о том, что "статья 2 Федерального закона не несет правовой или содержательной нагрузки" несостоятелен. Изначально морфологическое равенство в словосочетании "правовой или содержательной" юридически не верно и не равносильно. Допускается также произвольное толкование статьи 1 Федерального закона, а именно "раздел Черноморского флота... временно приостановлен (прекращен)". Данное выделенное словосочетание отсутствует в статье 1 Федерального закона. Такого рода произвольное толкование статьи 1 Федерального закона и морфологического равенства, игнорирование закрепленной в статье 1 международно-правовой нормы Российской Федерации как государства правопродолжателя СССР "Объявить о прекращении раздела Черноморского флота..." искажает юридический и правовой смысл Статьи 2 Федерального закона. Кроме того, разграничение компетенций между Сторонами по поводу поделенной и неподеленной частей флота трактуется Президентом. исходя из не вступивших в силу Соглашений 1992 и 1995 годов. В Федеральном законе положения статьи 2 не распространяются на ту часть флота, которая передана Украинской стороне, и распространяется на часть флота, которая осталась за Российской Федерацией и осталась неподеленной.
3. По мнению Президента Российской Федерации, "статьи 3 и 5 Федерального закона не содержит норм права, а носит чисто порученческий характер". Их предлагается исключить.
Следует заметить, что трактование содержания статей 3 и 5 Федерального закона осуществляется без их взаимоувязки с другими статьями Федерального закона. Содержание статьи 3 взаимоувязано со статьями 1 и 2, а статьи 5 - со статьей 1.
Содержание статей 1 и 5 разрешают отмеченное выше правовое противоречие между предметной и объектной областями законодательного регулирования и придают закону норму международно-правового характера, расширяют действие закона в уведомительном плане за пределы Российской Федерации как субъекта международного права на другой субъект международного права - Украину.
Содержание статьи 3 в сочетании со статьями 1 и 2 определяет правовую норму обязательного характера для исполнения. К сожалению, в сложившемся правовом поле Российской Федерации неисполнение законов стало негласной правовой нормой. Правовая норма обязательного характера в виде поручения в законотворчестве применяется довольно редко, но имеет место. Мнение о том, что статья 3 не содержит норм права опровергается в письме Президента по отклонению данного Федерального закона, где положения данной статьи отождествляются с правовыми нормами статей 86, 87, 110 и 114 Конституции Российской Федерации. Положения статьи 3 закона конкретизируют положения Конституции Российской Федерации применительно к Черноморскому флоту.
5. Президент Российской Федерации в своем письме указывает, что "реализация статьи 3 Федерального закона повлечет расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, в связи с чем соответствующий законопроект мог быть внесен только при наличии заключения Правительства Российской Федерации, как того требует часть 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации". С данным предложением можно было бы согласиться. Однако прямых расходов при реализации статьи 3 не предусматривается. Так, реализация оговоренных в статье 3 мерможно осуществить на основе организационных мероприятий, в том числе формирования и реализации Программы вооружений, привлечения дополнительных сил и средств ВМФ Российской Федерации и других мер, имеющих в распоряжении Правительства Российской Федерации.
6. В письме также указывается, что "статья 4... противоречит статье 1...", так как "непонятно каким образом могут быть заключены и вступят в силу международные договоры...", (в том числе по "конкретным условиям раздела Черноморского флота") между Российской Федерацией и Украиной после прекращения раздела Черноморского флота.
Договора между Российской Федерацией и Украиной могут быть заключены и вступят в силу в установленном порядке, определенным Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации". Отмеченного в письме Президента Российской Федерации противоречия в статье 4 Федерального закона не существует. В статье 4 идет речь о возможном разделе Черноморского флота не иначе как после правового урегулирования всего комплекса взаимоотношений между Российской Федерацией и Украиной, в том числе и по флоту.
7. В письме отмечается, что в законе "не определен правовой статус и принадлежность Черноморского флота".
Российская Федерация является правоприемницей и государством-правопродолжателем СССР. Это общеизвестно и общепринято. Ее юрисдикция в отсутствии действующих международных договоров, предполагающих иной порядок действия по отношению к Черноморскому флоту, распространяется на Черноморский флот. Поэтому нет необходимости дополнительно оговаривать данную юридическую норму в Федеральном законе "О прекращении раздела Черноморского флота".
8. В письме предлагается дополнить Федеральный закон статьей о государственной символике Российской Федерации на корабельном составе Черноморского флота.
Распространение действия данной статьи только на корабельный состав, а не на весь флот и его береговые части, закрепляет юрисдикцию Украины над береговой инфраструктурой, в том числе, городом-героем Севастополем. Кроме того в законодательном регулировании данного вопроса нет необходимости. Военно-морские флаги и вымпелы Российской Федерации на Черноморском флоте могут быть введены установленным порядком, как это было осуществлено на других флотах Российской Федерации.
Таким образом, замечания по Федеральному закону несущественны. Формальный подход к проблемам Черноморского флота имел место и ранее.
Государственной Думой Российской Федерации прежнего и нового созывов проблемы по Черноморскому флоту в законодательном порядке решаются с весны 1995 года. 7 апреля 1995 года Государственная Дума приняла Федеральный закон "О моратории на односторонне сокращение Черноморского флота", который был отклонен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в нарушение статьи 105 части 4 по истечении установленного срока 14 дней. 6 октября 1995 года Государственная Дума приняла новую редакцию Федерального закона по Черноморскому флоту под названием "О приостановлении одностороннего сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота". 25 октября 1995 года Совет Федерации отклонил закон, однако без мотивации своего решения.
Государственная Дума прежнего созыва 12 декабря 1995 года не смогла преодолеть данное отклонение закона. Для положительного решения не хватило 6 голосов. Только Государственная Дума нового созыва на своем заседании 14 февраля 1996 года одобрила этот закон в ранее принятой редакции, подтвердив тем самым согласно статье 99 Конституции Российской Федерации непрерывность законодательного процесса и правопреемственность работы Государственной Думы прежнего и нового созывов.
Президент Российской Федерации со ссылкой на статью 105 Конституции Российской Федерации возвратил данный закон без рассмотрения. Решение было мотивировано тем, что у Государственной Думы нового созыва не имеется конституционных оснований для повторного рассмотрения этого закона.
К сожалению, в целом при решении проблем по Черноморскому флоту в законодательном процессе возобладал формальный, а не конструктивный подход.
Одобрение Федерального закона "О прекращении раздела Черноморского флота" после его повторного рассмотрения позволит в законодательном порядке разрешить проблему сохранения Черноморского флота как оперативно-стратегического объединения Военно-Морского Флота России.
Разместил (а): Воробьев Олег Александрович/ (11/07/2003 в 05:10 PM)