(первое чтение) О проекте федерального закона № 909679-7 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты в целях урегулирования земельных отношений на территории населенных пунктов в составе особо охраняемых природных территорий"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты в целях урегулирования земельных отношений на территории населенных пунктов в составе особо охраняемых природных территорий»

В соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс, Кодекс) земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных статьей 95 Кодекса) изъяты из оборота. Согласно подпункту 1 пункта 5 Земельного кодекса находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах прочих особо охраняемых природных территорий ограничены в обороте. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством; ограниченные в обороте земельные участки не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (пункт 2 статьи 27 Земельного кодекса).
Между тем настоящее время в границах значительного числа особо охраняемых природных территорий существуют населенные пункты, в которых традиционно проживают люди. Так населенные пункты имеются на территориях 23 национальных парков, 18 государственных природных заповедников, 12 федеральных заказников, а также значительной части природных парков (общее количество которых превышает 90) и ряда иных особо охраняемых природных территорий регионального значения. Всего в границах таких территорий насчитывается более 1000 населенных пунктов, а общее количество проживающего в них населения достигает 2 млн. человек.
В связи с ограничениями оборота земельных участков в границах особо охраняемых природных территорий в таких населенных пунктах заблокирована возможность стать собственниками земли для местного населения заблокирована. При этом для приватизации оказываются недоступными земельные участки обычной городской (поселковой) застройки: расположенные под принадлежащими частным лицам жилыми и нежилыми постройками, включая многоквартирные дома. Земельные участки под многоквартирными домами в таких населенных пунктах оказываются в принципе в правовом вакууме, поскольку жилищное законодательство не предусматривает иного права на земельный участок, являющийся общим имуществом многоквартирного дома, кроме права общей долевой собственности собственников помещений в таком доме. Парализована в таких населенных пунктах и возможность безвозмездного предоставления земельных участков в собственность граждан, имеющих трех и более детей, на основании статьи 39.5 Земельного кодекса.
Более того, необходимо отметить, что как границы особо охраняемых природных территорий, так и расположенных в них населенных пунктов на протяжении значительного периода времени не были установлены надлежащим образом, так чтоб исключить сомнения в правовом режиме соответствующих земельных участков. До настоящего времени ни те, ни другие границы в большинстве случаев не внесены в Единый государственный реестр недвижимости, что обеспечивало бы возможность контроля за соблюдением правила об ограничении оборота соответствующих земельных участков. При этом действующие нормы земельного законодательства о категориях земель позволяют относить земельные участки, расположенные в населенных пунктах в границах особо охраняемых природных территорий, как к категории земель особо охраняемых природных территорий (статья 95 Земельного кодекса), так и к категории земель населенных пунктов (пункт 1 статьи 8, пункт 2 статьи 83 Земельного кодекса).
В связи с описанной нечеткостью и непрозрачностью как действующего законодательства в рассматриваемой сфере, так и механизмов, обеспечивающих его применение, на протяжении десятилетий земельные участки в населенных пунктах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, фактически приватизировались на основании общих правил Земельного кодекса. Оспаривание соответствующих договоров и прав на такие земельные участки, осуществляемое в настоящее время компетентными органами власти, порождает существенную социальную напряженность и негативные настроения среди местного населения.
В то же время по смыслу статьи 95 Земельного кодекса, положений Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» жизнедеятельность человека и существование населенных пунктов, как мест массового проживания граждан в особо охраняемых природных территориях не исключается полностью и безусловно.
Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 95 Земельного кодекса земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Согласно пункту 6 указанной статьи в отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков. На возможность создания особо охраняемых природных территорий как с изъятием занятых частными лицами земельных участков, так и без их изъятия указывают статьи 16 (национальные парки), 22 (государственные природные заказники), 26 (памятники природы) Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». Даже в заповедниках могут выделяться отдельные участки частичного хозяйственного использования, обеспечивающие жизнедеятельность проживающих в них граждан. Похожее регулирование по данному вопросу предусматривалось ранее действовавшим, в том числе советским законодательством, в период действия которого создавалось большинство существующих ныне особо охраняемых природных территорий. Например, Земельный кодекс РСФСР 1991 года предусматривал, что на землях заповедников и заповедных зон природных (национальных) парков запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная законодательством РСФСР. На других землях природно-заповедного фонда (к землям природно-заповедного фонда относились земли заповедников, памятников природы, природных (национальных) и дендрологических парков, ботанических садов) допускается ограниченная хозяйственная и рекреационная деятельность в соответствии с установленным для них режимом. Часть территории природного национального парка может располагаться на землях иных категорий, не входящих в состав природно-заповедного фонда. Вопрос оборотоспособности земли на этот момент не решался, поскольку земля в целом была изъята из оборота.
Таким образом, в силу приведенных норм действующего законодательства при создании особо охраняемых природных территорий с включением существующих населенных пунктов в их границы земельные участки, расположенные в таких населенных пунктах, у их собственников могут не изыматься. Значит, законодательство исходит из того, что населенные пункты, как места сосредоточения таких земельных участков, в подобных случаях, должны сохраняться и функционировать в составе особо охраняемых природных территорий. Более того, историческая территория и застройка населенных пунктов могут представлять отдельный предмет охраны для некоторых категорий особо охраняемых природных территорий, в частности для национальных парков (статьи 12, 13, Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Исключение или минимизация негативного влияния хозяйственной деятельности, осуществляемой в таких населенных пунктах, на экологические системы особо охраняемых природных территорий должно осуществляться путем установления специальных режимов такой деятельности, ограничений по использованию земельных участков. При этом в отношении принадлежащих частным лицам земельных участков, постольку поскольку их изъятие не осуществлялось, никаких ограничений в обороте не возникает. Такие земельные участки свободно, без каких-либо ограничений могут продаваться и покупаться любыми лицами.
В результате граждане, проживающие в населенных пунктах, расположенных в ООПТ, создававшихся в советское время и в 90-х годах, когда земля в целом в стране была изъята из гражданского оборота, оказываются в дискриминированном положении в сравнении с населением тех населенных пунктов, которые расположены на вновь создаваемых особо охраняемых природных территориях.
В этой связи предлагается исключить ограничения оборотоспособности земельных участков, расположенных в населенных пунктах в границах особо охраняемых природных территорий, при сохранении для соответствующих территорий особого режима хозяйственной деятельности. Данное решение позволит обеспечить для проживающих в таких населенных пунктах людей нормальные и недискриминационные по сравнению с другими гражданами Российской Федерации условия жизнедеятельности. При необходимости исключения влияния жизнедеятельности человека на экокосистемы тех или иных особо охраняемых природных территорий такие населенные пункты могут быть закрыты, а соответствующие земельные участки изъяты в порядке, предусмотренном земельным законодательством с предоставлением справедливой компенсации.