(2 чтение) О проекте федерального закона № 1022381-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О зерне" и статью 14 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" (в части установления правовых основ государственного контроля (надзора) в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки, внедрения Федеральной государственной информационной системы прослеживаемости зерна и продуктов его переработки)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О зерне» и в статью 14 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»

Проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О зерне» и в статью 14 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» (далее – законопроект) направлен на достижение основных целей государственной аграрной политики, определенных Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», в частности по формированию эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышению доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развития инфраструктуры этого рынка, повышению конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечению качества российских продовольственных товаров, созданию благоприятного инвестиционного климата и повышению инвестиций в сфере сельского хозяйства.
Также Законопроект предусматривает реализацию поручения Президента Российской Федерации от 20 мая 2020 г. (подпункт «б» пункта 1 перечня поручений от 7 июня 2020 г. № Пр-932) по созданию и внедрению прослеживаемости зерна.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4973-1 «О зерне» (далее – Закон о зерне) зерно является национальным достоянием Российской Федерации, одним из основных факторов устойчивости ее экономики.
Производство зерна составляет основу агропромышленного комплекса Российской Федерации и является наиболее крупной подотраслью сельского хозяйства, от развития которой в значительной степени зависит продовольственная безопасность страны в соответствии с Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21 января 2020 г. № 20, а также обеспеченность населения продуктами питания и его уровень жизни, финансовое состояние сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Зерно является важнейшим видом сельскохозяйственной продукции на мировых рынках, а также в рамках взаимной торговли со странами Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС).
Россия входит в тройку лидеров по экспорту зерна и является бесспорным лидером по экспорту пшеницы.
География экспорта российских зерновых и зернобобовых культур, а также продуктов их переработки в последние 5 лет охватывает более 150 стран. Традиционными потребителями российского зерна являются страны Ближнего Востока и Африки (в первую очередь, Западная Азия и Северная Африка), однако в последние годы поставки зерна из Российской Федерации осуществляются в страны Азиатско Тихоокеанского бассейна и Южную Америку, которые могут стать покупателями значительных объемов зерна. При этом на международном рынке зерна наблюдается тенденция к увеличению конкуренции в результате выхода на эти рынки Румынии, Пакистана и стран Прибалтики.
Одним из факторов развития зернового рынка Российской Федерации является дальнейшее развитие технологии прослеживаемости.
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует единая система, позволяющая отслеживать балансы зерна на всех этапах от его производства и ввода в оборот до вывода из оборота продуктов переработки зерна. Кроме того, в связи с отсутствием данных по качеству произведенного зерна невозможно обеспечить контроль качества и безопастности поставляемого зерна на перерабатывающие предприятия, и в дальнейшем направление продуктов переработки на производство пищевой продукции с высокой добавленной стоимостью, а также невозможно проконтролировать вклад каждого региона в производство и дальнейший экспорт зерна.
Как показывает международный опыт, прослеживаемость пищевой продукции является одим из важнейших элементов системы обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.
Так, для обеспечения безопасности продовольственной продукции стран Европейского Союза и принятия соответствующих мер при выявлении случаев нарушения требований по безопасности вся продукция должна прослеживаться по всей цепочке поставок, а риски контаминации должны быть ограничены.
Согласно Долгосрочной стратегии развития зернового комплекса Российской Федерации до 2035 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 августа 2019 г. № 1796-р (далее – Долгосрочная стратегия), имеются проблемы, препятствующие развитию зернового комплекса, в частности, отсутствуют нормативно-правовая база в сфере обеспечения сохранности зерна и механизмы прослеживаемости партий зерна от производителей до конечных потребителей (от организации-переработчика до страны-импортера), необходимого для более объективного мониторинга ситуации с качеством и количеством производимого зерна, и отслеживания характеристик пшеницы (белок, клейковина, натура и др.), реализуемой на рынке, согласующихся с потребностями потребителей и с международной практикой и имеющих достаточную точность.
Учитывая положительный международный опыт и положения Долгосрочной стратегии, в законопроекте закреплены положения по созданию Федеральной государственной информационной системы прослеживаемости зерна и продуктов его переработки (далее – Система прослеживаемости зерна), которая позволит проследить жизненный цикл зерна и продуктов его переработки (от его производства до выпуска в обращение), а также создать государственную систему контроля качества выращенного зерна для предотвращения незаконного оборота зерна и продуктов его переработки и обеспечения качества зерна и продуктов его переработки.
Планируется в Систему прослеживаемости зерна включить информацию о хозяйствующих субъектах, осуществляющих производство, переработку, в том числе глубокую, хранение, транспортировку, поставку, перевалку, перегрузку, подработку, отгрузку, реализацию, утилизацию зерна и продуктов его переработки, о федеральных органах исполнительной власти (их территориальных подразделениях), о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, в обязанность которых входит внесение необходимой информации по производству и обращению зерна и продуктов его переработки в Систему прослеживаемости зерна, а также мероприятия по осуществлению государственного контроля (надзора) в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки и о потребительских свойствах зерна.
Создание Системы прослеживаемости зерна станет легитимным инструментом по верификации участников зернового рынка при использовании ими финансовых инструментов, в том числе их взаимное признание в рамках Евразийского экономического союза.
Законопроект содержит положения по оформлению сопроводительного документа, содержащий информацию о партии зерна или партии продуктов его переработки (далее – СДИЗ) при формировании партии зерна и партии продуктов переработки зерна в целях прослеживаемости при перевозке любым видом транспорта и (или) выпуске.
Оформление СДИЗ на партию продуктов переработки будут осуществлять уполномоченные лица организаций, являющихся производителями продуктов переработки зерна и (или) участниками оборота продуктов переработки зерна, и индивидуальные предприниматели, являющиеся производителями продуктов переработки зерна и (или) участниками оборота продуктов переработки зерна.
Соответствующая информация СДИЗ будет включаться в Систему прослеживаемости зерна для последовательного документирования данных о зерне и его идентификаций по всей непрерывной цепочке при перемещении от производителя до переработки в готовую продукцию и отправки готовой продукции потребителю.
Положениями законопроекта предусмотрено привлечение в процесс контроля самих участников зернового рынка для подтверждения ими сведений о зерне и продуктах его переработки при их обращении, за недостоверность которых будут нести ответственность сами же участники зернового рынка.
Также одной из основных системных проблем в сфере развития зернового комплекса является отсутствие государственного контроля (надзора) в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки на всех этапах производства и оборота.
Ранее нормы о государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки предусматривались в главе VI. «Государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки» Закона о зерне.
В целях обеспечения населения Российской Федерации качественным зерном и продуктами его переработки государственный надзор и контроль осуществлялся в соответствии с требованиями Федерального закона от 5 декабря 1998 г. № 183-ФЗ «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки» (далее – Закон № 183-ФЗ).
Вместе с тем Федеральным законом от 19 июля 2011 г. № 248-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона «О техническом регулировании» исключена глава VI. «Государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки» Закона о зерне и признан утратившим силу Закон № 183-ФЗ.
В настоящее время государственный контроль (надзор) в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки законодательством Российской Федерации в полном объеме не регламентирован.
Технический регламент Таможенного союза «О безопасности зерна» ТР ТС 015/2011, утвержденный решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. № 874 (далее – ТР ТС 015/2011), не регулирует порядок осуществления государственного контроля (надзора) по обеспечению качества зерна при его экспорте, а устанавливает только требования к безопасности зерна, процессам его производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Законопроектом предусмотрены положения по формированию системы государственного контроля и надзора за качеством и безопасностью в сфере оборота зерна и продуктов его переработки.