(первое чтение) О проекте федерального закона № 886989-7 "О государственном регулировании деятельности в нефтяной отрасли Российской Федерации"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О государственном регулировании деятельности в нефтяной отрасли Российской Федерации»

В настоящее время в сфере регулирования деятельности в стратегически важной нефтяной отрасли отсутствует единый законодательный акт, устанавливающий основы государственного регулирования деятельности органов федеральной, государственной и муниципальной власти и организаций в нефтяной отрасли. В российском законодательстве эту важную отрасль экономики регулируют только отдельные правовые нормы, изложенные в:
Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе "О недрах", Федеральном законе "О естественных монополиях", Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса», Федеральном законе «О таможенном тарифе», Федеральном законе «О концессионных соглашениях», Федеральном законе «Об атмосферном воздухе» и др.;
нормативно – правовых актах, принимаемых Правительством Российской Федерации, Министерством энергетики Российской Федерации, федеральными службами и агентствами: антимонопольной службой, по тарифам и другими службами.
В то же время необходимо отметить, что деятельность системы и организаций газовой отрасли регулируется Федеральным законом «О газоснабжении в Российской Федерации», принятым еще в 1999 году, в 10-ти главах которого отражены основные принципы формирования отрасли, структуры организаций Единой системы газоснабжения, закреплены основные задачи и функции федеральных, государственных органов субъектов РФ и муниципальных органов, а также организаций в сфере газоснабжения, правовые требования в сферах экологии, промышленной безопасности, при выделении земельных участков для строительства объектов газоснабжения и др., а также вопросы взаимоотношений с потребителями газа.
Учитывая вышеизложенное, разработан проект федерального закона «О государственном регулировании деятельности в нефтяной отрасли Российской Федерации», который призван обеспечить государственное регулирование этой отрасли, весьма отличающейся от структуры газовой отрасли, в которой основной системообразующей организацией является ПАО «Газпром» и его региональные структуры, которому принадлежат все магистральные газопроводы и газовые объекты по всей стране.
В нефтяной отрасли России все сложнее. В стране действуют 117 вертикально-интегрированных нефтяных компаний (ВИНК) и более 247 независимых организаций нефтяной отрасли, не входящих в структуры крупных «ВИНК», а также организации среднего и малого бизнеса.
При разработке данного законопроекта были рассмотрены законы, регулирующие нефтяную отрасль в Норвегии, в Республике Азербайджан, а также учтены результаты экспертно-аналитических исследований, проведенных Российским экономическим университетом им Г.В.Плеханова в 2018 году.
Законопроект содержит 12 глав:
1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ. ЦЕЛЬ НАСТОЯЩЕГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА.

В данной главе изложены статьи, раскрывающие цель настоящего Федерального закона, раскрыты основные понятия в нефтяной отрасли, а также указаны Основной закон Российской Федерации, федеральные законы, действие которых определяют деятельность в нефтяной отрасли страны.

2. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В НЕФТЯНОЙ ОТРАСЛИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

В главе 2 раскрываются принципы государственного регулирования деятельности в отрасли путем формирования Единой системы снабжения нефтью и нефтепродуктами, в которую входят все российские нефтяные компании: вертикально-интегрированные нефтяные компании (ВИНК), независимые нефтяные компании, а также организация - собственник магистральных трубопроводов нефти и нефтепродуктов на территории страны – которым является созданный на основании Указа Президента Российской Федерации и соответствующего постановления Правительства Российской Федерации ПАО «Транснефть».
Также в этой главе изложены полномочия федеральных органов государственной власти в области снабжения нефтью и нефтепродуктами по государственному регулированию правоотношений в нефтяной отрасли.

3. ОСОБЕННОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕСТОРОЖДЕНИЙ НЕФТИ.

В целях обеспечения стратегической безопасности и надежного снабжения нефтью и нефтепродуктами в Российской Федерации Правительством Российской Федерации определяется перечень участков недр федерального (стратегического) значения, которые предоставляются в соответствии с Федеральным законом «О недрах» в пользование, в том числе без проведения аукционов для разведки и добычи нефти или для геологического изучения недр, разведки и добычи нефти, осуществляемых по совмещенной лицензии, организации – ВИНК ПАО «Роснефть», входящей в Единую систему снабжения нефтью и нефтепродуктами, свыше 50 процентов акций которой являются федеральной собственностью, в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах.

4. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ СНАБЖЕНИЯ НЕФТЬЮ И НЕФТЕПРОДКУТАМИ.
В данной главе изложены правовые полномочия собственника магистральных трубопроводов нефти и нефтепродуктов и технологически связанных с ними объектов, входящей в Единую систему снабжения нефтью и нефтепродуктов - («ПАО Транснефть») и его обязанности обеспечивать доступ к свободным мощностям магистральных трубопроводов всем нефтяным компаниям по заключенным договорам.

5. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ ЕДИНОГО РЫНКА НЕФТИ И НЕФТЕПРОДУКТОВ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

В главе V изложены правовые основы организации Единого рынка снабжения нефтью и нефтепродуктами. Установлено, что поставки нефти и нефтепродуктов, в том числе моторного топлива проводятся на основании договоров между поставщиками и потребителями независимо от форм собственности в соответствии с гражданским законодательством и утвержденными Правительством Российской Федерации правилами поставок нефти и нефтепродуктов, включая моторное топливо, правилами хранения и транспортировки нефти и нефтепродуктов, требованиями по качеству нефти, нефтепродуктов и моторного масла и по контролю за соблюдением требований по их качеству, в том числе моторного топлива, а также иными нормативными правовыми актами, изданными во исполнение настоящего Федерального закона.

6. ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ СНАБЖЕНИЯ НЕФТЬЮ И НЕФТЕПРОДУКТАМИ.

В данной главе устанавливаются принципы государственной экономической и ценовой политики в области снабжения нефтью и нефтепродуктами:
создание благоприятных условий для поиска, разведки и освоения месторождений нефти и нефтяного (попутного) газа, добычи, транспортировки, хранения и поставок нефти, нефтепродуктов и газа, выработанного из нефтяного (попутного) газа, обеспечения самофинансирования организаций систем снабжения нефтью и нефтепродуктами;
расширение сфер применения рыночных цен на нефть и нефтепродукты, в том числе на газ, выработанный из нефтяного (попутного) газа, для нужд объектов жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций с учетом стоимости, качества и потребительских свойств альтернативных газу видов энергетических ресурсов в целях формирования рынка энергетических ресурсов;
государственное регулирование и контроль за применением тарифов и их предельных уровней на услуги естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
удовлетворение платежеспособного спроса на нефтепродукты, включая спрос на моторное топливо;
стимулирование использования моторного топлива высокого качества для транспортных средств в целях уменьшения выбросов вредных веществ в окружающую среду и повышения экономической эффективности использования топливных ресурсов;
обеспечение конкурентоспособности российской нефти и нефтепродуктов на мировом энергетическом рынке;

7. АНТИМОНОПОЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СНАБЖЕНИЯ НЕФТЬЮ И НЕФТЕПРОДУКТАМИ.

В законопроекте устанавливается, что организация – собственник магистральных трубопроводов нефти и нефтепродуктов (в настоящее время – ПАО «Транснефть») обязана обеспечить, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, недискриминационный доступ всем организациям, осуществляющим деятельность в нефтяной отрасли на территории Российской Федерации, к свободным мощностям принадлежащих им магистральных трубопроводов нефти и нефтепродуктов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Оказание услуг по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам нефти и нефтепродуктов осуществляется в условиях естественной монополии и установление цен (тарифов) на оказание услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам регулируется в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях», настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
В целях осуществления расчетов между организациями, заключившими договора на услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов с организацией-собственником системы магистральных трубопроводов нефти и нефтепродуктов - собственник данной системы определяет внутренние расчетные тарифы на услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов.

8. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ОРГАНИЗАЦИЙ - СОБСТВЕННИКОВ СИСТЕМ СНАБЖЕНИЯ НЕФТЬЮ И НЕФТЕПРОДУКТАМИ И ОРГАНИЗАЦИЙ ИНЫХ ОТРАСЛЕЙ ЭКОНОМИКИ.

В главе изложены вопросы правового регулирования землепользования при строительстве и эксплуатации объектов систем снабжения нефтью и нефтепродуктами, в том числе строительстве и эксплуатации магистральных трубопроводов нефти и нефтепродуктов, а также правовые основы взаимодействия систем снабжения нефтью и нефтепродуктами, а также газом, вырабатываемого из нефтяного (попутного) газа и систем электроснабжения по аналогии с единой системой газоснабжения в стране.

9. ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ТРЕБОВАНИЯ К ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНИЗАЦИЙ, ВХОДЯЩИХ В ЕДИНУЮ СИСТЕМУ СНАБЖЕНИЯ НЕФТЬЮ, НЕФТЕПРДУКТАМИ.
Государственное регулирование платежей за негативное воздействие на окружающую среду при выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании нефтяного (попутного) газа осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об окружающей среде», Федеральным законом «Об атмосферном воздухе», в которых установлены требования по применению финансовых санкций – платы за негативное воздействие на окружающую среду при выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ при сжигании нефтяного (попутного) газа, при разлитии нефти и нефтепродуктов, а также нормативными правовыми актами Правительства РФ и министерства энергетики РФ.

10. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СИСТЕМ СНАБЖЕНИЯ НЕФТЬЮ И НЕФТЕПРОДУКТАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

В этой главе закрепляется, что вопросы промышленной безопасности в нефтяной отрасли регулируются в соответствии с Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Федеральным законом "Об охране окружающей среды", Федеральным законом "Об экологической экспертизе", настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

11. ОРГАНИЗАЦИЯ ЕДИНОЙ СИСТЕЫ СНАБЖЕНИЯ НЕФТЬЮ И НЕФТЕПРДУКТАМИ.
В данной главе предлагается создать Единую систему снабжения нефтью и нефтепродуктами, в которую должны войти все вертикально-интегрированные нефтяные компании (ВИНК), независимые нефтяные организации, не входящие в состав ВИНК, ПАО «Транснефть»-единственный собственник магистральных трубопроводов нефти и нефтепродуктов и объектов, технологических связанных с ними. Планируется, что Единую систему снабжения нефтью и нефтепродуктами должен возглавить на федеральном уровне орган, аналогичный Объединенной судостроительной компании или ПАО «Роснефть» с расширенными полномочиями.

12. СОЗДАНИЕ ЕДИНОГО РЫНКА СБЫТА И РЕАЛИЗАЦИИ НЕФТИ И НЕФТЕПРОДУКТОВ.
В главе 12 законопроекта предлагается Правительству Российской Федерации по согласованию с Центробанком России осуществить государственные меры по переводу с 1.07.2020 года 100% операций по реализации (сбыту) нефти и нефтепродуктов всеми организациями нефтяной отрасли через Санкт-Петербургскую Международную товарно-сырьевую Биржу, а также по подготовке предложений по созданию резервного фонда нефтепродуктов на основе инфраструктуры Росрезерва и ПАО «Транснефть» как важного элемента биржевой торговли. Это мера даст возможность заместить выпадающий объем в случае плановых или внеплановых ремонтов нефтеперерабатывающих заводов (НПЗ), а при необходимости - сгладить волатильность рынка государственными интервенциями.
Необходимо отметить, что к организации по переводу всех операций по продаже продукции естественных монополий в стране через биржевой механизм, в частности, через Санкт-Петербургскую Международную товарно-сырьевую Биржу (далее - АО «СПбМТСБ»), призвал Президент Российской Федерации В.В.Путин своем Послании Федеральному Собранию РФ ещё в 2008 году. Сегодня через данную биржу реализует в основном ПАО «Роснефть».
Основаниями для данного предложения является наличие следующих причин дисбалансов на российском рынке моторных топлив:
Значительный и прогрессирующий уровень концентрации рыночной власти в руках крупных нефтяных компаний (ВИНК) и как следствие – рост рисков от поведения доминирующих игроков.
Возрастающая фискальная нагрузка на сектор в условиях кризиса нефтегазовой отрасли, а также несоответствие динамики налоговых ставок на внутреннем рынке динамике мирового товарного рынка. Рост цен на нефть, наблюдавшийся в 2018 году, совпал с ростом фискальной нагрузки на внутренний рынок, что привело к повышению премиальности экспортных поставок.
Совмещение несовместимых механизмов ценообразования на оптовом (рыночным) и розничном (квазидирективным) сегментах отечественного топливного рынка. Возникла необходимость перевода реализации нефти и нефтепродуктов через биржевой механизм.
4. Поставщики нефти и нефтепродуктов сталкиваются с регулярным диспаритетом оптовых и розничных цен, что вызывает у них стремление и стимулы к снижению рисков и убытков путем постепенного и постоянного роста розничной цены моторного топлива, в том числе на бензин.
5. Низкий уровень прозрачности ценообразования и низкий уровень конкуренции на внутреннем рынке, т.к. цены диктуют крупные нефтяные компании (ВИНКи).
6. Отсутствие единых, универсальных и стабильных правил экономической деятельности в нефтяном секторе, частая смена режимов регулирования.
7. Первичность интересов по мобилизации доходов в бюджеты.
Принятие данного Федерального закона позволит проводить единую государственную политику в сфере регулирования деятельностью в важнейшей стратегической нефтяной отрасли, в которой в настоящее время осуществляют деятельность различные нефтяные компании, в отличие от единой системы газоснабжения, а также обеспечить государственный контроль за деятельностью всех организаций в нефтяной отрасли, навести порядок по обеспечению полноты уплаты в бюджеты всех уровней установленных законодательством Российской Федерации налогов, акцизов, сборов и платежей по результатам продажи нефти и нефтепродуктов.

Г.А.Зюганов И.И.Мельников

В.И.Кашин Н.В.Коломейцев

Д.Г.Новиков Ю.В.Афонин

В.С.Шурчанов Н.В.Арефьев

А.В.Куринный В.А.Ганзя
Н.И.Осадчий