(первое чтение) О проекте федерального закона № 1046569-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования отбора кредитных организаций на основании кредитного рейтинга для целей инвестирования и размещения денежных средств"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту Федерального закона
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования отбора кредитных организаций на основании кредитного рейтинга для целей инвестирования и размещения денежных средств»

Особенности действующего законодательства об отборе банков при доступе к публичным ресурсам
Анализ действующих норм федеральных законов и подзаконных актов, регулирующих правоотношения по отбору кредитных организаций при доступе к публичным ресурсам, либо ресурсам, утрата которых может вызвать негативные социальные последствия (далее – публичные ресурсы), выявил следующие обстоятельства: весь объем требований, который сегодня предъявляется кредитным организациям в рамках указанных правоотношений, можно разделить на несколько групп.
Положения, свидетельствующие, или, по мнению законодателя, способные свидетельствовать о финансовой надежности банка. К ним, как правило, относятся следующие требования: к размеру собственных средств (капитала) кредитных организаций; к участию в системе страхования вкладов; к отсутствию действующих предписаний со стороны регулятора; к выполнению экономических нормативов; к нахождению под прямым или косвенным контролем Правительства Российской Федерации или Банка России; иные требования такого же рода.
Требования общего характера, не связанные с подтверждением финансовой надежности кредитной организации, например: наличие лицензии на осуществление банковских операций; существование на рынке не менее определенного времени; участие в определенного вида бизнес-проектах; иные подобного рода критерии.
Требования, которые прямо не относятся к кредитным организациям, а связаны с условиями договоров, которые заключаются ими с соответствующими юридическими лицами.
Таким образом, несмотря на то, что смысл предъявления требований к кредитным организациям состоит в том, чтобы публичные ресурсы размещались только в финансово надежных институтах, законы и подзаконные акты содержат большое количество условий, прямо не относящихся к подтверждению данного факта. В приведенной классификации это вторая и третья группа требований.
С точки зрения способов предъявления требований к банкам можно выделить несколько методологических приемов, отраженных в нормативном материале.
Законодатель в качестве главного принципа доступа к соответствующим ресурсам устанавливает размер капитала и/или уровень рейтинга. На практике это означает, что главным принципом оказывается уровень капитала, а уровень рейтинга является дополнительным, поскольку практически не существует ни одного акта, где рейтинг указан в качестве основного принципа доступа к публичным ресурсам.
Основным принципом является участие банка в системе страхования вкладов, а уровень рейтинга является дополнительным обстоятельством, часто наряду с другими требованиями.
Наконец, анализ показывает, что специальный доступ к ресурсам может быть установлен на основе принципов, которые вообще не связаны с уровнем капитала или рейтинга. Например: прямой или косвенный контроль Правительства Российской Федерации или Банка России над кредитными организациями; наличие процедур санации, осуществляемых в отношении кредитных организаций регулятором или ГК АСВ; введение по отношению к кредитным организациям международных санкций.
Таким образом, главным принципом правового регулирования доступа кредитных организаций к публичным ресурсам в действующем законодательстве является множественность каналов доступа, организованных на основе разных критериев.

Цель законопроекта
Целью правового регулирования данных отношений является обеспечение для кредитных организаций доступа к публичным ресурсам исключительно на основании имеющегося у него кредитного рейтинга.

Предмет регулирования законопроекта
Предметом правового регулирования проекта Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования отбора кредитных организаций на основании кредитного рейтинга для целей инвестирования и размещения денежных средств» (далее – Законопроект) являются отношения, связанные с установлением единого требования к кредитным организациям, участвующим в отборе на право использования публичных ресурсов, в качестве которого определяется уровень кредитного рейтинга, присвоенный им по национальной рейтинговой шкале.
Кредитный рейтинг является наиболее интегральным показателем финансовой надежности банка, который уже включает в себя все те показатели, которые в разной форме использует действующее законодательство для оценки его финансового положения: объем капитала; наличие мер надзорного реагирования со стороны регулятора; любые формы поддержки со стороны государства; участие в системе страхования вкладов; значения экономических нормативов; иные показатели, которые влияют на способность кредитной организации отвечать по своим обязательствам.
Таким образом, уровень кредитного рейтинга банка определяется Законопроектом в качестве обязательного критерия доступа к ресурсам, за исключением случаев, определенных Правительством Российской Федерации (Центральным банком Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации).

Технические особенности регулирования
Проектируемая норма, которая в разной форме применяется во всех федеральных законах, куда вносятся изменения, предполагает, что Правительство Российской Федерации, Банк России, Министерство финансов Российской Федерации наделяются правом (или обязанностью) своими актами устанавливать уровень кредитного рейтинга, которому должен соответствовать кредитный рейтинг кредитной организации, чтобы иметь доступ к соответствующим ресурсам. При этом Законопроектом предоставляется право указанным органам устанавливать дифференцированные требования к уровню кредитного рейтинга и определять случаи, в которых указанные требования не применяются.
Предлагаемое регулирование не ограничивает Правительство Российской Федерации, Банк России и Министерство финансов Российской Федерации в установлении особых требований к условиям договоров, которые заключатся между банками и соответствующими юридическим лицами, если такая необходимость будет иметь место.
Кроме того, авторы законопроекта при подготовке изменений законодательства следовали построению норм, принятому в изменяемом законодательстве. Основным принципом регулирования было минимальное вмешательство во все другие правоотношения, которые не затрагиваются целью законопроекта. Этот же принцип сохраняется и при употреблении юридических понятий, например, по тексту законопроекта используется как определение «кредитная организация», так и «банк», в зависимости от используемой терминологии федерального закона, в который вносится изменение.

Структура законопроекта и постатейные изменения
Законопроект состоит из трёх условных блоков:
1) изменения в федеральные законы, регламентирующие деятельность государственных корпораций, государственной компании и публично-правовых компаний, хозяйственных обществ, федеральных унитарных предприятий, имеющих стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации;
2) изменения в федеральные законы, регулирующие правовые основы отдельных видов деятельности, в которых предусматриваются процедуры отбора банков;
3) изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс РФ) и Жилищный кодекс Российской Федерации (далее – Жилищный кодекс РФ).

Постатейные комментарии
Федеральный закон от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (далее – Закон о страховании вкладов) в части 4 статьи 14 определяет обязанность Правительства Российской Федерации (далее – Правительство РФ) устанавливать требования к кредитным организациям, в которых Агентство по страхованию вкладов вправе открывать банковские и иные счета и с которыми Агентство по страхованию вкладов вправе заключать договоры банковского вклада (депозита). При установлении требований Правительство РФ устанавливает требования к размеру собственных средств (капитала) кредитной организации и уровню кредитного рейтинга, присвоенного кредитной организации по национальной рейтинговой шкале. Помимо прочего, Закон о страховании вкладов наделяет Правительство РФ правом устанавливать лимиты размещения средств Агентством по страхованию вкладов в кредитной организации в зависимости от размера собственных средств (капитала) кредитной организации и (или) уровня кредитного рейтинга, присвоенного кредитной организации по национальной рейтинговой шкале.
В подзаконный акте, устанавливающем требования к кредитным организациям в целях реализации настоящей нормы, - Постановлении Правительства РФ от 10.07.2018 № 806 «Об утверждении требований к кредитным организациям на территории Российской Федерации, в которых государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов», государственная корпорация – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех», Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», Государственная компания «Российские автомобильные дороги» и публично-правовые компании вправе открывать банковские и иные счета и с которыми эти государственные корпорации, государственная компания и публично-правовые компании вправе заключать договоры банковского вклада (депозита), и внесении изменений в Правила инвестирования временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании» (далее – Постановление от 10.07.2018 № 806) указано, что кредитные организации на территории Российской Федерации, в которых Агентство по страхованию вкладов и иные указанные выше организации вправе открывать банковские и иные счета и с которыми они вправе заключать договоры банковского вклада (депозита), должны соответствовать критериям, установленным пунктом 11 Правил инвестирования временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2011 г. № 1080 «Об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании».
В Постановлении Правительства РФ от 21.12.2011 № 1080 «Об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании» установлены следующие критерии для кредитных организаций:
наличие у кредитной организации собственных средств (капитала) в размере не менее 1 млрд. рублей, рассчитываемом по методике Центрального банка Российской Федерации, по состоянию на последнюю отчетную дату;
наличие в договоре, на основании которого временно свободные средства государственной корпорации, государственной компании инвестируются в депозиты, условий, в соответствии с которыми в случае досрочного расторжения государственной корпорацией, государственной компанией указанного договора в связи с тем, что кредитная организация перестала удовлетворять установленным требованиям, кредитная организация по требованию государственной корпорации, государственной компании в установленный договором срок возвращает государственной корпорации, государственной компании сумму депозита и проценты по нему, начисленные исходя из процентной ставки, определенной договором, и срока фактического действия договора;
участие кредитной организации в системе обязательного страхования вкладов в банках Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О страховании вкладов в банках Российской Федерации»;
отсутствие у кредитной организации просроченной задолженности по банковским депозитам, ранее размещенным в ней за счет временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании;
наличие кредитного рейтинга не ниже уровня «A-(RU)» по национальной рейтинговой шкале для Российской Федерации, присвоенного кредитным рейтинговым агентством Аналитическое Кредитное Рейтинговое Агентство (Акционерное общество) (далее – кредитное рейтинговое агентство АКРА), и (или) не ниже уровня «ruA-» по национальной рейтинговой шкале для Российской Федерации, присвоенного кредитным рейтинговым агентством Акционерное общество «Рейтинговое агентство «Эксперт РА» (далее – кредитное рейтинговое агентство «Эксперт РА»);
раскрытие кредитной организацией, а также всеми кредитными организациями, входящими в одну с ней банковскую группу, информации о своей деятельности в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности» (далее - Закон о банках), а также представление кредитной организацией в Центральный банк Российской Федерации отчетности и информации в соответствии со статьей 43 указанного Федерального закона для последующего раскрытия Центральным банком Российской Федерации на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» информации, содержащейся в отчетности кредитных организаций, в соответствии со статьей 57 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
По состоянию на 01.09.2020 шестьдесят шесть банков соответствуют вышеуказанным требованиям.
В связи с тем, что размер собственных средств (капитала) кредитной организации и иные предъявляемые требования учитываются при присвоении кредитного рейтинга, законопроектом предлагается заменить вышеизложенные требования Правительства РФ на основное требование к уровню кредитного рейтинга кредитной организации по национальной рейтинговой шкале с предоставлением правительству РФ права определить случаи, в которых указанные требования не применяются. Кроме того, законопроектом предлагается установить, что Правительство РФ вправе установить лимиты размещения средств Агентством по страхованию вкладов в кредитной организации в процентах от величины собственных средств (капитала) кредитной организации в зависимости от уровня её кредитного рейтинга, присвоенного по национальной рейтинговой шкале.
Действующие положения части 5 статьи 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», подзаконный акт, изданный во исполнение указанных положений, а также предлагаемые законопроектом изменения аналогичны рассмотренным в комментариях к Закону о страховании вкладов.
.
Действующие положения части 3.1. статьи 5 Федерального закона от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», подзаконный акт, изданный во исполнение указанных положений, а также предлагаемые законопроектом изменения аналогичны рассмотренным в комментариях к Закону о страховании вкладов.
Действующие положения части 6 статьи 2 Федерального закона от 23.11.2007 № 270-ФЗ «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех», подзаконный акт, изданный во исполнение указанных положений, а также предлагаемые законопроектом изменения аналогичны рассмотренным в комментариях к Закону о страховании вкладов.
Действующие положения части 7 статьи 3 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», подзаконный акт, изданный во исполнение указанных положений, а также предлагаемые законопроектом изменения аналогичны рассмотренным в комментариях к Закону о страховании вкладов.
Действующие положения части 8 статьи 3 Федерального закона от 13.07.2015 № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос», подзаконный акт, изданный во исполнение указанных положений, а также предлагаемые законопроектом изменения аналогичны рассмотренным в комментариях к Закону о страховании вкладов.
Действующие положения части 4 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», подзаконный акт, изданный во исполнение указанных положений, а также предлагаемые законопроектом изменения аналогичны рассмотренным в комментариях к Закону о страховании вкладов.
Федеральный закон от 21.07.2014 № 213-ФЗ «Об открытии банковских счетов и аккредитивов, о заключении договоров банковского вклада, договора на ведение реестра владельцев ценных бумаг хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон 213-ФЗ) в части 1 статьи 2 устанавливает, что открытие счетов и покрытых (депонированных) аккредитивов, заключение договоров банковского счета и договоров банковского вклада (депозита) с хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, а также обществами, находящимися под их прямым или косвенным контролем (далее – хозяйственные общества), могут осуществлять только кредитные организации, имеющие собственные средства (капитал) в размере не менее установленного Правительством РФ, а также соответствующие дополнительным требованиям Правительства РФ, либо находящиеся под прямым или косвенным контролем Банка России или Российской Федерации.
Кроме того, Закон 213-ФЗ содержит право Правительства РФ в отношении кредитных организаций, имеющих собственные средства (капитал) в достаточном размере, определять требования к ценным бумагам, которые вправе приобретать хозяйственные общества, а также установить лимиты размещения средств такими хозяйственными обществами в кредитных организациях в зависимости от размера собственных средств (капитала) кредитной организации и (или) уровня кредитного рейтинга, присвоенного кредитной организации по национальной рейтинговой шкале для Российской Федерации (часть 1.1. статьи 2). Закон 213-ФЗ также содержит норму, предоставляющую право устанавливать дополнительные требования Правительству РФ к кредитным организациям, находящимся под прямым или косвенным контролем Банка России или Российской Федерации (часть 1.5 статьи 2). На Банк России, в свою очередь, возлагается обязанность ежемесячно не позднее 25-го рабочего дня после отчетной даты размещать на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» перечень кредитных организаций, соответствующих требованиям, установленных выше, с указанием информации о размере собственных средств (капитала) включенных в такой перечень кредитных организаций и об участии кредитных организаций в системе обязательного страхования вкладов.
Подзаконный акт – Постановление Правительства РФ от 20.06.2018 № 706 «Об утверждении требований (дополнительных требований) к кредитным организациям, в которых федеральные унитарные предприятия и хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, а также хозяйственные общества, находящиеся под их прямым или косвенным контролем, вправе открывать счета и покрытые (депонированные) аккредитивы и с которыми такие федеральные унитарные предприятия и хозяйственные общества, а также хозяйственные общества, находящиеся под их прямым или косвенным контролем, вправе заключать договоры банковского счета, договоры банковского вклада (депозита), и к ценным бумагам кредитных организаций, которые вправе приобретать такие федеральные унитарные предприятия и хозяйственные общества, а также хозяйственные общества, находящиеся под их прямым или косвенным контролем, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» устанавливает требования к кредитным организациям:
размер собственных средств (капитала) кредитной организации составляет не менее 1 млрд. рублей и рассчитывается по методике Центрального банка Российской Федерации по состоянию на последнюю отчетную дату;
кредитная организация является участником системы обязательного страхования вкладов в банках Российской Федерации в соответстви…