(первое чтение) О проекте федерального закона № 796564-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации" (в части закрепления полномочий по тушению лесных пожаров за органами государственной власти Российской Федерации)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к проекту федерального закона
«О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации»

Проект федерального закона «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации» разработан в целях совершенствования мер по тушению лесных пожаров в Российской Федерации.
Проектом федерального закона предлагается вернуть на федеральный уровень переданное органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочие по тушению лесных пожаров.
Необходимость принятия предлагаемого законопроекта обусловлена тем, что регионы России не в состоянии реализовывать указанное полномочие.
По результатам постоянного мониторинга, проводимого Счетной палатой по поручению Президента РФ, за три последних года (2016-2018) число лесных пожаров выросло на 12% и в 2018 году составило 11,4 тыс. При этом площадь, пройденная огнем, увеличилась в 3,2 раза, составив в 2018 году 8,5 млн га. За три года площадь лесов, пройденная огнем, составила 15,7 млн га, а ущерб, нанесенный пожарами, - 68,9 млрд руб.
По итогам проверок Счетной палаты основные причины сложившейся ситуации: нехватка финансирования, отсутствие необходимой техники, неукомплектованность подразделений наземной и авиационной охраны в субъектах Российской Федерации, низкое качество противопожарных мероприятий, проводимых арендаторами.
При этом объемы субвенции из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий в области охраны лесов от пожаров снижались на протяжении 2016 и 2017 годов. Так, по сравнению с 2015 г. расходы на создание лесных дорог, предназначенных для охраны лесов от пожаров снижены в 2016 г. и 2017 г. соответственно в 2,2 раза и 1,4 раза; расходы на реконструкцию лесных дорог - в 1,7 раза и 1,6 раза; расходы на проведение профилактического выжигания хвороста - в 1,4 раза и 1,3 раза; расходы на мониторинг пожарной опасности в лесах - на 8,8%. В Иркутской и Свердловской областях снижение объемов финансирования на охрану лесов от пожаров в 2017 г. по сравнению с 2015 г. составило около 30%.
В условиях высокой и чрезвычайной горимости лесов уполномоченные органы регионов (Иркутской области, Забайкальского и Красноярского краев, Республики Бурятия) вынуждены увеличивать размер финансового обеспечения на сумму фактических затрат по их тушению в отсутствие установленных лимитов бюджетных обязательств (Иркутская область). Как следствие, дополнительные расходы регионов на тушение лесных пожаров приводят к образованию кредиторской задолженности, которая на 1 января 2016 г. составила 665,3 млн руб., на 1 января 2017 г. – 387,7 млн руб. До настоящего времени задолженность за 2016 г. в полном объеме не погашена, что в ряде регионов привело к судебным разбирательствам.
Значительную роль в разрастании лесных пожаров до неконтролируемого масштаба сыграла норма 8.1 Правил тушения лесных пожаров, утвержденных Приказом Минприроды России от 08.07.2014 N 313, согласно которой регионы вправе не тушить лесные пожары, при условии, что эти пожары не представляют реальной угрозы, и финансовые затраты на тушение пожара превысят экономический вред, причиненный непосредственно самим пожаром.
Проблемы недостаточности финансирования, несвоевременного доведения средств федерального бюджета на закупку противопожарной техники до регионов федерации, неактуальность методик расчета потребностей и другие поднимались и в августе 2019 года на рабочем совещании в Государственной Думе в связи с чрезвычайной ситуацией с лесными пожарами на территории Красноярского края, Иркутской области и ряда районов Республики Бурятия.
По состоянию на 16.09.2019 г. на территории Российской Федерации с 01.01.2019 г. было зафиксировано 13 599 лесных пожаров на общей площади 10 301 751 га. Режим чрезвычайной ситуации в лесах был введен в четырех субъектах Российской Федерации: режим «ЧС в лесах регионального характера» был введен в Иркутской области и Красноярском крае, режим «ЧС в лесах муниципального характера» был введен на территории двух муниципальных районов в Республике Бурятия и в одном муниципальном районе Республики Саха (Якутия).
При этом, сложившаяся лесопожарная обстановка фактически соответствовала режиму «ЧС в лесах межрегионального характера», который необходимо было ввести в Сибирском федеральном округе.
Масштаб чрезвычайной ситуации вызвал огромный резонанс и привлек внимание не только российской, но и мировой общественности. На онлайн-платформе Change.org была создана петиция с требованием о введении режима ЧС в лесах межрегионального характера и принятии усиленных мер по ликвидации лесных пожаров в Сибири, которую подписало более 1,2 млн человек. США и Израиль предложили России помощь в тушении лесных пожаров.
Согласно выводам Счетной палаты, по состоянию на 1 января 2019 года площадь лесов, предназначенных для лесовосстановления в России составляет 33,2 млн га, из них после пожаров - 23,8 млн га (72%). При этом по факту работы ежегодно не превышают 3% площади фонда лесовосстановления. В результате не обеспечивается одна из главных задач государственной программы «Развитие лесного хозяйства» - сохранение экономического и экологического потенциала лесов.
Возврат полномочия на федеральный уровень будет способствовать централизации функций по тушению лесных пожаров, что, в свою очередь, создаст условия для более мотивированного подхода федеральных органов государственной власти к проблеме лесных пожаров.
Проект федерального закона «О внесении изменений в Лесной Кодекс Российской Федерации» не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.
Финансирования мероприятий по тушению лесных пожаров может быть осуществлено в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых в настоящее время в виде субвенций из федерального бюджета на осуществление соответствующих полномочий, переданных субъектам Российской Федерации.
Учитывая чрезвычайность ситуации и неотложность проблемы тушения лесных пожаров, предлагается определить дату вступления законопроекта в силу с 1 января 2020 года.
Проект федерального закона соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

 В 2017 году Счетная палата провела комплекс мероприятий по теме лесных пожаров: анализ реализации мероприятий по охране лесов от пожаров, предусмотренных государственной программой «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы» (совместно с КСО 9 регионов) и проверку полноты, своевременности и эффективности расходования средств федерального бюджета, направленных в 2015-2017 годах на охрану лесов от пожаров в рамках государственной программы «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы», а также контрольное мероприятие по пункту 6 перечня поручений Президента РФ от 22 июня 2017 г. № Пр-1180 «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, направленных на обеспечение пожарной безопасности и ликвидацию последствий пожаров, произошедших в 2015 году на территории Забайкальского края».