(первое чтение) О проекте федерального закона № 309577-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (по вопросам отмены лицензирования, введения обязательности саморегулирования и установления особенностей функционирования саморегулируемых организаций в области экспертизы промышленной безопасности)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» направлен на внесение изменений в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» в части дополнения его нормами, регулирующими вопросы создания и деятельности саморегулируемых организаций в области проведения экспертизы промышленной безопасности, а также на внесение изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» в части исключения из перечня видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности.

В рыночной экономике лицензирование деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности оказалось недостаточно эффективным инструментом государственного регулирования, поскольку сдерживает развитие конкуренции, не создает стимулов к качественному выполнению работ (оказанию услуг), содержит в себе высокую степень коррупционности.

На необходимость разработки новой концепции государственного регулирования в области промышленной безопасности обратил внимание на заседании Комиссии по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности в феврале 2013г. президент страны В.В.Путин.

Прежде всего, в части необходимости создания надёжного и прозрачного механизма обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, установления жёсткой ответственности, как руководителей предприятий, так и проектных организаций и экспертов.

Поставлена задача на порядок повысить уровень юридической, корпоративной ответственности экспертных организаций, выстроить прозрачную систему требований и контроля за их деятельностью под контролем государства, но при этом, не создавая излишних административных барьеров.

В настоящее время действующая система регулирования через лицензирование уже не отвечает реальным интересам государства и бизнеса, поскольку не гарантирует требуемый уровень качества экспертизы, не несет ни правовой, ни финансовой ответственности за возможный ущерб, не способствует решению проблем, накопившихся на рынке экспертизы промышленной безопасности.
К их числу можно отнести:
1) отсутствие современной нормативной и методической базы экспертизы промышленной безопасности, учитывающей отраслевую специфику объектов экспертизы;

2)
отсутствие механизмов очистки рынка от недобросовестных участников. В настоящее время на рынке экспертизы действует большое количество некомпетентных, непрофессиональных и часто мошеннических компаний и фирм;

3) отсутствие у экспертных организаций стимулов к развитию и качественному выполнению работ;

4)
отсутствие действенных механизмов ответственности участников рынка экспертизы промышленной безопасности за выполнение своих обязательств перед потребителями их услуг;

5)
отсутствие реального контроля за деятельностью экспертных организаций;

6) отсутствие установленного государством порядка профессиональной подготовки и аттестации экспертов;

7) все еще высокий уровень коррупции при выдаче лицензий и утверждении экспертных заключений.

В целом же современное состояние дел на рынке экспертизы крайне негативно влияет на качество экспертизы, от которого напрямую зависит общий уровень промышленной безопасности в нашей стране.
Дальнейшее сохранение данного положения недопустимо в условиях нарастания опасности техногенных катастроф, обусловленных старением основных производственных фондов в организациях, эксплуатирующих опасные производственные объекты, отсутствием действенных механизмов ответственности участников рынка экспертизы промышленной безопасности за выполнение своих обязательств перед потребителями их услуг.
Поэтому в профессиональном сообществе сформировалось мнение, что в наибольшей мере исправлению ситуации могло бы способствовать последовательное применение принципов системы саморегулирования как сорегулятора от имени государства с ее механизмом материальной ответственности субъектов рынка.
В настоящее время статус саморегулируемых организаций в соответствии с федеральным законом «О саморегулируемых организациях» на добровольных началах получили и соответственно внесены в реестр саморегулируемых организаций в установленном порядке 19-ть некоммерческих организаций, объединяющие более 900 субъектов предпринимательской деятельности. А это почти половина от числа работающих на рынке экспертизы промышленной безопасности. Для координации их деятельности был учрежден Национальный Союз Саморегулируемых организаций в области промышленной безопасности.

Так что экспертное сообщество сейчас уже формируется в рамках саморегулирования, поскольку для бизнеса гораздо важнее обеспечить современную нормативную и методическую базу по порядку проведения экспертизы промышленной безопасности, возможность повлиять на которую появляется именно с участием в системе саморегулирования.

Однако в условиях традиционного государственного регулирования большинство аспектов поведения участников рынка определяются прежде всего государственным регулятором, поэтому эффект от саморегулирования минимален.

Саморегулирование - это обязательный элемент экономики, основанной на рыночных, а не директивных началах, на добровольном принятии экономическими агентами различного рода ограничений по отношению к собственному поведению на рынке с целью поддержания положительной репутации.

Именно в этом случае достигается дополнительная мотивация и правоприменительный эффект у участников рынка в развитии стандартов определенного вида деятельности, установления эффективной системы предоставления специальной правоспособности, а присущие системе саморегулирования механизмы гарантирования материальной ответственности участников конкретного рынка перед третьими лицами, закладывают условия для исключения режима бесконтрольности в отношении членов предпринимательских сообществ.

Но с учетом публичной значимости деятельности в области промышленной безопасности и ее специфики предлагается предусмотреть обязательность членства участников данного рынка в саморегулируемых организациях.

Законопроектом предусмотрено, что создание и функционирование саморегулируемых организаций в области проведения экспертизы промышленной безопасности должны осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона «О саморегулируемых организациях», а государственный надзор за деятельностью таких саморегулируемых организаций в соответствии с требованиями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

При этом на основании части 2 статьи 1 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» и части 4 статьи 1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» законопроект определяет особенности приобретения статуса саморегулируемых организаций в области проведения экспертизы промышленной безопасности, порядка приема в члены и деятельности таких саморегулируемых организаций, а также организации и проведения проверок деятельности саморегулируемых организаций в области проведения экспертизы промышленной безопасности.

При доработке законопроекта были учтены замечания и предложения, отмеченные в официальном отзыве Правительства Российской Федерации от 28.09.2011г на проект федерального закона № 377578-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенный В.С.Плескачевским, В.Г.Драгановым, А.С.Стародубцем в период исполнения ими полномочий, а также заключении Правительства Российской Федерации от 30.04.2013г. на аналогичный по наименованию законопроект, доработанный в соответствии с рекомендацией Комитета по вопросам собственности депутатами А.А.Гавриловым и В.И.Афонским для внесения в Государственную Думу.

Некоторые замечания Правительством Российской Федерации не носят концептуального характера и подлежат учету при подготовке законопроекта к рассмотрению во 2-м чтении.
Не просматривается и необходимость дополнительной проработки вопроса о расходах на разработку и ведение государственного реестра саморегулируемых организаций. В настоящее время реестры саморегулируемых организаций уже ведутся применительно к саморегулируемым организациям как минимум в 9 отраслях деятельности в пределах установленной штатной численности соответствующих федеральных органов исполнительной власти и не отличаются спецификой.

Положения законопроекта также соответствуют задачам и мероприятиям по замене государственных контрольных (надзорных) процедур и лицензирования для отдельных видов деятельности контролем со стороны саморегулируемых организаций, предусмотренным «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 №1662-р.

Принятие законопроекта позволит реализовать на практике модель сочетания государственного регулирования с саморегулированием субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности, устранить избыточное государственное регулирование, не допустить на рынок недобросовестных участников и будет способствовать созданию условий для свободы предпринимательства и повышению уровня обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов.