(первое чтение) О проекте федерального закона № 428792-7 "О внесении изменений в статью 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части установления ограничения для главы муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту Федерального закона «О внесении изменений в статью 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Проект федерального закона направлен на решение существующей правовой проблемы, заключающейся в том, что при определенных условиях на уровне сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения лицо, избранное главой муниципального образования представительным органом по результатам конкурса и не участвовавшее во всенародных выборах, может являться председателем представительного органа муниципального образования по должности. Поскольку председатель представительного органа муниципального образования избирается этим органом из своего состава, предполагается, что глава муниципального образования, избранный по результатам конкурса, должен приобретать депутатский мандат, не проходя процедуру прямых выборов, что противоречит правовым позициям Конституционного Суда.
Федеральным законом от 03.02.2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установленные пунктом 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ (далее – Федеральный закон) способы наделения гражданина полномочиями главы муниципального образования были дополнены случаем избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
В настоящее время пунктом 4 части 2 статьи 36 Федерального закона устанавливается, что глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.
Указанное ограничение, согласно норме, закрепленной в абзаце первом части 3 той же статьи, не распространяется на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором в соответствии с уставом данного муниципального образования предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Таким образом, в системе действующего правового регулирования допускается возможность вхождения главы муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, в состав представительного органа муниципального образования.
Вместе с тем, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18.05.2011 № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова» сформулирован ряд правовых позиций, исключающих возможность вхождения лица, не имеющего мандата, полученного напрямую от населения, в состав представительного органа муниципального образования.
Как отметил Конституционный Суд, представительные органы местного самоуправления должны получать свою легитимацию напрямую от населения путем муниципальных выборов прежде всего в наиболее приближенных к населению муниципальных образованиях, каковыми являются городские и сельские поселения. Европейская хартия местного самоуправления закрепляет в качестве стандарта осуществление права на местное самоуправление советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (пункт 2 статьи 3), т.е. прежде всего определяет в качестве обязательного условия, при соблюдении которого лицо может состоять членом представительного органа местного самоуправления, его избрание населением путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
Участие же в конкурсном отборе на должность главы сельского поселения, избираемого представительным органом муниципального образования, не обусловлено наличием у кандидата напрямую полученного от населения мандата, в связи с чем его избрание главой сельского поселения, главой внутригородского муниципального образования города федерального значения по решению представительного органа муниципального образования, хотя и дает основания для причисления – в системе действующего правового регулирования – к выборным должностным лицам местного самоуправления, не может считаться адекватным конституционно-правовым способом легитимации для целей вхождения в состав представительного органа муниципального образования как органа народного представительства.
Необходимость принятия предлагаемого законопроекта обуславливается также отсутствием однозначной судебной практики по поставленной правовой проблеме. Изложенная в настоящей пояснительной записке правовая позиция была отражена в Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 02.11.2016 № 58-АПГ16-9 «Об оставлении без изменения решения Хабаровского краевого суда от 07.06.2016, которым были частично признаны недействующими отдельные положения Устава Де-Кастринского сельского поселения Ульчского муниципального района Хабаровского края». В то же время Определением Верховного Суда РФ от 24.08.2016 № 50-АПГ16-12 «Об оставлении без изменения решения Омского областного суда от 05.05.2016, которым было отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующей ч. 1 ст. 22 Устава Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области» по аналогичному вопросу суд не подтвердил правовой позиции заявителей, совпадающей с изложенной в настоящей пояснительной записке.
В целях учета в действующем законодательстве сохраняющей свою силу правовой позиции Конституционного Суда, законопроектом предлагается уточнить норму абзаца первого части 3 статьи 36 Федерального закона, дополнив её словами «, за исключением случаев избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.».