(первое чтение) О проекте федерального конституционного закона № 1162609-7 "О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы в части совершенствования деятельности администратора суда"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального конституционного закона
«О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы в части совершенствования деятельности администратора суда»

В целях совершенствования деятельности администраторов судов настоящим федеральным конституционным законом предлагается внести изменения в Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации», Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации».
Институт администраторов судов в системе федеральных судов общей юрисдикции был введен Федеральным законом от 8 января 1998 года № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации».
Характер законодательно закрепленных в настоящее время статьей 19 Федерального закона «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» функций администратора федерального суда общей юрисдикции, производных от организационно обеспечивающих функций Судебного департамента и от организационно-административных функций председателя суда, и порядок выполнения их под контролем Судебного департамента либо его территориального органа и одновременно при непосредственном подчинении председателю суда обусловливают двойственное правовое положение администратора суда.
За достаточно продолжительный период (с 1998 года по настоящее время) практика функционирования в системе федеральных судов общей юрисдикции института администраторов федеральных судов общей юрисдикции выявила закономерные сложности в определении объема и характера полномочий администратора суда, а также его должностного положения.
Многоплановый круг функциональных обязанностей, включающий в себя функции как хозяйственника, так и менеджера и требующий от администратора как знаний в самых различных областях деятельности, так и опыта управленческой работы, приводит к значительным трудностям в определении квалификационных требований к должности администратора суда, а постоянно увеличивающийся объем работы обусловливает рост служебной нагрузки администратора суда.
Неоправданно широкий объем функций администратора суда по организационному обеспечению деятельности суда в значительной степени пересекается с должностными обязанностями работников аппарата суда по организации деятельности суда, закрепленными Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации». Это приводит к дублированию функций, например в части организации судебного делопроизводства, ведения статистики, работы архива.
Вместе с тем администратор, осуществляя свои функциональные обязанности под руководством председателя суда, не имеет полномочий по непосредственному руководству аппаратом суда. С другой стороны, правовая норма о руководстве деятельностью администратора со стороны председателя суда необоснованно возлагает на председателя суда решение вопросов организационного и материально-технического обеспечения суда, что не согласуется с целями и задачами судебной реформы в Российской Федерации.
Сфера функциональных обязанностей администратора суда носит производный характер от функций того органа, полномочным представителем которого администратор суда является – Судебного департамента либо его территориального органа. Это, в свою очередь, обусловливает различное правовое положение администраторов судов различного уровня – администратора суда кассационного суда общей юрисдикции, кассационного военного суда, апелляционного суда общей юрисдикции, апелляционного военного суда, верховного суда республики, краевого суда, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда и администратора суда районного звена (районного, городского, межрайонного суда, гарнизонного военного суда), а также различный порядок решения вопросов прохождения ими государственной гражданской службы.
Системное изучение современного состояния института администраторов федеральных судов общей юрисдикции выявило наличие ряда нерешенных задач по организации работы судов, не связанной с отправлением правосудия.
Так, постановлением Президиума Совета судей Российской Федерации от 29 ноября 2010 года № 250 «О ходе совершенствования деятельности администраторов федеральных судов общей юрисдикции» определены проблемные вопросы, связанные с определением правового статуса и должностного положения администратора суда, в частности: двойственность должностного положения; необходимость изменения системы отбора кандидатов на должность (изменение квалификационных требований); неравномерное распределение обязанностей и пределов компетенции (наделение властно-распорядительными полномочиями, правом подписи финансовых документов), дублирование полномочий других работников аппарата суда; необходимость в подчиненном персонале; повышение уровня квалификации и другие.
До вступления в силу Федерального закона от 12 марта 2014 года № 29-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 29-ФЗ), то есть до 6 августа 2014 года, функции администраторов федеральных арбитражных судов были возложены на руководителей аппаратов судов – администраторов, которые входили в штат аппаратов арбитражных судов и осуществляли как полномочия по руководству аппаратом соответствующего суда, так и хозяйственные функции по организационному обеспечению деятельности суда.
В связи с принятием вышеназванного федерального закона и внесением соответствующих изменений в Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» с 6 августа 2014 года должности администраторов федеральных арбитражных судов включены в штат управлений Судебного департамента в субъектах Российской Федерации, отнесены к главной группе должностей категории «руководители» и исключены из штата арбитражного суда с освобождением от функций руководства аппаратом суда.
Кроме того, в связи с принятием Федерального конституционного закона от 29 июля 2018 года № 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и отдельные федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции» в подсистеме судов общей юрисдикции образованы самостоятельные кассационные и апелляционные суды.
В системе федеральных судов общей юрисдикции кассационные и апелляционные суды общей юрисдикции, кассационный и апелляционный военные суды являются вышестоящим звеном по отношению к областным и равным им судам, окружным (флотским) военным судам, однако характер должностных обязанностей, правовое положение администратора вновь созданных судов аналогичны характеру должностных обязанностей администратора областного и равного ему суда и окружного (флотского) суда.
Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2018 года № 651 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам федеральной государственной гражданской службы» (далее – Указ № 651) Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы дополнен группой должностей администраторов кассационного и апелляционного судов общей юрисдикции, администраторов кассационного и апелляционного военных судов с включением их в штат Судебного департамента.
Указом № 651 должности администраторов областных и равных им судов, окружных (флотских) судов также отнесены к главной группе должностей категории «руководители».
Проблема двойственного подчинения администратора суда и отсутствия функции руководства аппаратом суда не существовала в федеральных арбитражных судах до вступления в силу Федерального закона от 12 марта 2014 года № 29-ФЗ, поскольку администраторы федеральных арбитражных судов входили в штат аппаратов судов и на них законодательно возлагалась функция руководства аппаратом суда.
Данный опыт функционирования института администратора федеральных арбитражных судов следует признать положительным и наиболее функциональным.
Кроме того, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О военных судах в Российской Федерации», Федеральным законом «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» администраторы гарнизонных военных судов назначаются и освобождаются от должности приказом соответствующего структурного подразделения Судебного департамента по представлению председателя соответствующего суда, что также приводит к различиям в их правовом статусе с администраторами районных (городских) судов, которые назначаются непосредственно начальником управления Судебного департамента в субъекте Российской Федерации и состоят в их штате.
Во исполнение постановления Президиума Совета судей Российской Федерации от 29 ноября 2010 года № 250 «О ходе совершенствования деятельности администраторов федеральных судов общей юрисдикции» и постановления VIII Всероссийского съезда судей от 19 декабря 2012 года «О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития» постановлением Совета судей Российской Федерации от 2 декабря 2013 года № 314 была одобрена Концепция реформирования института администраторов федеральных судов общей юрисдикции (далее – Концепция).
В целях установления единого правового статуса администраторов федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов, а также повышения уровня организационного обеспечения деятельности судов и решения проблемных вопросов, возникающих в деятельности администраторов судов, в Концепцию были внесены соответствующие изменения в декабре 2015 года.
Таким образом, в части реализации положений Концепции, направленных на совершенствование правового статуса администраторов судов, оптимизацию деятельности администраторов судов, необходимость исключения их двойственного положения, исключение нормативного дублирования функций администратора и других работников аппарата суда, неравномерного распределения обязанностей в пределах компетенции, изменение порядка назначения администратора и его подчиненности, предлагается:
в аппаратах кассационных судов общей юрисдикции, апелляционных судов общей юрисдикции, кассационного военного суда, апелляционного военного суда, верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, окружных (флотских) военных судов, федеральных арбитражных судов, обладающих правами юридического лица, функции руководства аппаратом данных судов возложить на руководителя аппарата – администратора кассационного суда общей юрисдикции, апелляционного суда общей юрисдикции, кассационного военного суда, апелляционного военного суда, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, арбитражного суда округа, Суда по интеллектуальным правам, арбитражного апелляционного суда, арбитражного суда субъекта Российской Федерации, одновременно исключить данные должности из системы Судебного департамента.
Данные изменения предлагается внести путем внесения изменения в статью 45 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации», статью 38 Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», статьи 33 и 34 Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации».
При этом предлагается законодательно определить полномочия руководителя аппарата – администратора суда путем закрепления за ним функциональных обязанностей по осуществлению руководства аппаратом суда, организации работы по делопроизводству и работе архива; ведению судебной статистики; по правовому обеспечению судей и работников аппарата суда; организации материального и социального обеспечения судей, в том числе пребывающих в отставке, работников аппаратов судов; принятие мер по их обеспечению благоустроенными жилыми помещениями в соответствии с федеральным законодательством; организации предоставления медицинской помощи судьям, в том числе пребывающим в отставке, членам их семей, работникам аппаратов судов и санаторно-курортному лечению указанных лиц в соответствии с федеральным законодательством; организации материально-технического обеспечения деятельности суда, в том числе по строительству, реконструкции, ремонту и техническому оснащению зданий (помещений) суда; организации проведения мероприятий по взаимодействию с адвокатурой, правоохранительными органами, другими государственными органами и организациями по вопросам обеспечения деятельности суда; организации разработки проекта сметы расходов суда, утверждаемого председателем суда, и представлению его в Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации; организации работы по соблюдению правил и норм охраны труда и пожарной безопасности; осуществлению организационных мероприятий, связанных с закупкой товаров, работ и услуг для нужд судов, в соответствии с законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных услуг; организации охраны зданий, помещений и другого имущества суда, в том числе путем взаимодействия в этих целях с судебными приставами, обеспечивающими установленный порядок деятельности суда.
В части оптимизации деятельности администратора районного (городского) суда, гарнизонного военного суда предлагаются сохранение администраторов районных (городских) и гарнизонных военных судов в штате управлений Судебного департамента в субъектах Российской Федерации и законодательное закрепление за администратором районного (городского), гарнизонного военного суда непосредственно функций материально-технического, хозяйственного обеспечения и организации мероприятий по обеспечению безопасности судебной деятельности путем исключения из его должностных обязанностей полномочий, связанных с дублированием функций других работников аппарата суда.
Необходимость оставления администраторов районных, городских, межрайонных, гарнизонных военных судов непосредственно в штате территориальных управлений Судебного департамента в субъектах Российской Федерации обусловлена тем, что районные, городские, межрайонные, гарнизонные военные суды не являются самостоятельными юридическими лицами, в отношении данных судов полномочия юридического лица реализуются органами Судебного департамента, осуществляющими организационное обеспечение деятельности судов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, и, соответственно, закрепление за администраторами районных судов функций непосредственно материально-технического и хозяйственного обеспечения является наиболее оправданным и обоснованным с точки зрения осуществления данных функций именно через территориальные органы Судебного департамента.
Таким образом, в настоящее время возникла необходимость законодательно разграничить правовой статус администраторов кассационных судов общей юрисдикции, кассационного военного суда, апелляционных судов общей юрисдикции, апелляционного военного суда, верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, арбитражного суда округа, Суда по интеллектуальным правам, арбитражного апелляционного суда, арбитражного суда субъекта Российской Федерации путем возложения на них функций руководства аппаратом суда и включения их непосредственно в штат суда и администраторов районных, городских, межрайонных, гарнизонных военных судов, оставив последних в системе Судебного департамента с возложением на них только хозяйственных, обеспечивающих функций.
Также необходимо закрепить на законодательном уровне квалификационные требования к руководителю аппарата – администратору суда в виде наличия высшего юридического образования.
В соответствии со статьей 124 Конституции Российской Федерации финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.
В развитие данного конституционного принципа предлагается дополнить вышеназванные федеральные конституционные законы нормами, согласно которым общая численность аппаратов федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов должна обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия и устанавливаться федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период.