(первое чтение) О проекте федерального закона № 905500-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части обращения с животными без владельцев)

пояснительная записка
к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации»

Принятие в конце 2018 года федерального закона «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» имеет важное значение для определения основ государственной политики в сфере обращения с животными, являющейся весьма чувствительной для абсолютного большинства граждан нашей страны. Поэтому актуальность и важность данного закона, а также основополагающие нормы не подвергаются сомнению.
Вместе с тем, ещё на стадии рассмотрения указанного закона во втором чтении указывалось на ряд недостатков, которые не позволят в перспективе реализовать заложенный в законе гуманный потенциал.
Первые результаты правоприменительной практики показали, что некоторые положения принятого законопроекта вызывают серьёзные проблемы на местах, как в процессе подготовки нормативной базы федерального и регионального уровня, так и в процессе непосредственной реализации. На мероприятиях, проводимых в Государственной Думе, в Совете Федерации в рамках парламентского контроля представителями органов власти регионов, привлечёнными экспертами и представителями общественности отмечен целый ряд недостатков принятого закона. Аналогичные результаты были получены путём опроса, как органов исполнительной власти в регионах, так и путём обработки значительного количества обращений избирателей по проблемам указанной сферы.
Анализ данных материалов позволил обобщить и сделать выводы, относительно необходимости безотлагательной корректировки ряда положений федерального закона «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с целью скорейшего введения его в действие и реализации его основных положений.
Одной из наиболее социально значимых и эмоционально окрашенных социально-экологических проблем, решению которых должен способствовать закон «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» является комплекс факторов негативного влияния в городах и иных населённых пунктах безнадзорных животных, в основном собак.
Необходимость кардинального изменения подхода к решению данной проблемы, принципиальная гуманизация, отказ от методов, предусматривающих жестокое обращение с животными, не вызывает сомнений и должен быть сохранён. Однако, схема, предложенная в законе взамен существующей, носит непоследовательный весьма затратный и в целом неэффективный характер.
В понятийном аппарате закона введён ряд понятий, вводящих в заблуждение правоприменителя, а именно: «деятельность по обращению с животными без владельцев» определена как «деятельность, включающая в себя отлов животных без владельцев, их содержание (в том числе лечение, вакцинацию, стерилизацию), возврат на прежние места их обитания и иные мероприятия, предусмотренные настоящим Федеральным законом». Такое утверждение не является строгой юридической дефиницией, но является нормой из основного текста закона (описание явления). При этом изначально необоснованно узкий смысл (не упомянут целый ряд иных действий в отношении таких животных) расширен за счёт открытости перечня, что делает дефиницию нерабочей.
Кроме того, в законе введена неудачная новация «животное без владельца». Данная дефиниция является конкурирующей с использованием в гражданском праве понятием «безнадзорное животное». При этом в отношении безнадзорных животных Гражданским кодексом РФ, статьями 230-232 установлен правовой режим по обращению. В связи с тем, что фактически объект у данных понятий чаще всего совпадает, правоприменитель поставлен в неоднозначную ситуацию, нормам какого из федеральных законов следовать.
Кроме того, используемое в конструкции понятие «владелец» также вступает в противоречие с понятиями и представлениями о владельце и владении, используемыми в гражданском праве. Так, право собственности на животное не делает автоматически субъекта «владельцем», но лишь при реализации права собственности путём установления фактического обладания: можно будучи собственником животного не являться его владельцем и, соответственно, наоборот. Более того, из положений, в частности ст. 301 Гражданского кодекса РФ следует возможность нахождения имущества в незаконном владении, что означает что не всякий владелец обладает животным на законном основании. Это также противоречит применённой в законе формулировке.
Исходной задачей создания правового механизма решения проблем, связанных с наличием безнадзорных животных, было упорядочить эту сферу, ввести её в правовое русло. Этого можно было достичь, конкретизируя гражданско-правовое понятие «безнадзорное животное», установив критерии отнесения животного к таковым и выстроив правовой режим с учётом соответствующих устоявшихся и проверенных временем положений Гражданского кодекса РФ.
Очевидно, это не только не достигнуто, но созданы дополнительные к тому препятствия. Соответствующие положения Гражданского кодекса РФ не были ни скорректированы, ни отменены, а конструкция «животные без владельца» была введена параллельно.
Выбирая между дефинициями «безнадзорное животное» и «животное без владельца» предлагается сохранить первое, как более привычное, устоявшееся и понятное, как правоприменителю, так и широким слоям населения.
Вместе с тем, проектирование подзаконных актов показало, что отсутствие понятия «приют для животных» вызывает неоднозначные толкования и затруднения. Более того, при отсутствии данной дефиниции, частью 1 статьи 16 в качестве приюта выступает любое место содержания животных, включая цирки, зоопарки и зоогостиницы, что вряд ли корректно.
По смыслу частей 2, 3 и 4 статьи 16 под приютом имеется ввиду некоторое имущество. Однако, уже в ч. 9 той же статьи упоминается о «сотрудниках приютов», что свидетельствует о несколько ином понимании указанного объекта (организация).
Именно поэтому предлагается остановиться на понятии приюта, как имущественного комплекса, строго определённого назначения.
Регистрация животных – основной правовой механизм реализации ответственного обращения с животными. Установление взаимно однозначного соответствия между собственно животным и лицом, которое в силу закона обязано «нести ответственность за судьбу животного» (пункт 2 статьи 4) является краеугольным принципом реализации «ответственного обращения с животными». Отсутствие регистрации делает многие нормы данного закона чисто декларативными, не обязательными к исполнению и не подверженными контролю, что недопустимо.
При этом следует учитывать, что процедура ветеринарного учёта и идентификации животных, существующая на данный момент, не решает задач законодательства об ответственном обращении с животными. Под ветеринарией понимается область научных знаний и практической деятельности, направленных на предупреждение болезней животных и их лечение, выпуск полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных. В отношении обращения с животными это является частной задачей. Поэтому при определении процедуры регистрации животных федеральный закон «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» должен быть базовым.
В сфере регулирования содержания животных в населённых пунктах представителями регионов неоднократно отмечался излишний характер запрета на выгул животных в местах не разрешённых решениями органов местного самоуправления. Это возлагает на муниципалитеты обязанности по принятию значительного количества решений, не являющихся значимыми, провоцирует конфликты на бытовом уровне.
Помимо общей корректировки норм о приютах для животных, предлагается исключить коррупциогенную ситуацию, когда выполнение работ, оказание услуг уже оплаченных или предусмотренных к оплате из средств соответствующих бюджетов фактически производится за счёт привлекаемой благотворительной помощи, с присвоением «сэкономленных» таким образом денег руководством подрядной организации.
Главу 4, касающуюся обращения с безнадзорными животными предлагается изложить в новой редакции.
Предложенная в законе схема решения проблемы безнадзорных животных вызывает самое большое количество вопросов и нареканий по отзывам регионов, как в структурах исполнительной власти, так и среди населения. Более того, всё острее ставится вопрос об отходе от новации и возврата к старым схемам, что крайне нежелательно.
Объясняется это следующими причинами. Во-первых, вместо норм-ограничений применены нормы-предписания, а именно дана единая схема для всей страны, без учёта региональных особенностей.
При этом данная схема носит весьма затратный характер, в то время как её эффективность, то есть способность вообще привести к результату, сомнительна и никак не оценивается.
Действительно, использование исключительно системы приютов для животных, помимо внушительных капитальных вложений регионов на первом этапе, требует не менее, если не более значительных эксплуатационных затрат ежегодно в дальнейшем. При оценочной численности безнадзорных собак в 400 тыс. особей и отлове всего 15% (что не решает проблем) и среднем дожитии собаки в 6 лет необходима эксплуатация приютов общей мощностью около 330-350 тыс. мест, с ежегодным расходом на это около 22,7 млрд. руб. совокупного бюджета субъектов РФ, которые на настоящий момент данных расходов не несут. Принципиально такая схема реализуема исключительно в крупных городах, но и там к её эффективности имеются вопросы.
Во-вторых, имеет место смешение различных способов воздействия на популяцию безнадзорных собак. Так селективный искусственный отбор на снижение агрессивности, повышение лояльности к человеку и иные полезные изменения сочетается с воздействием на демографический потенциал посредством стерилизации. Это приводит к тому, что перестают эффективно работать оба метода. Вместо нежелательных, в том числе агрессивных животных, места в приютах занимаются наиболее лояльными особями, возврат которых в прежнюю среду производится недопустимо поздно. Положение усугубляет запрет на использование пунктов временного содержания, лишающий руководство регионов мобильности, а волонтёров – возможности проведения мероприятий по своей инициативе и за собственный счёт (большинство ветеринарных клиник имеют не приюты, а именно пункты временного содержания).
В-третьих, схема содержит определённые коррупциогенные элементы. Так возложение обязанности учёта животных исключительно на владельцев приютов, в случае бюджетного финансирования существенно уменьшает возможности заказчика по контролю объёма и качества выполнения работ. Кроме того, необоснованное требование иметь одного подрядчика на все виды работ (владелец приюта) сужает возможность заказчика подобрать более эффективный и экономичный вариант, привлекая к работе специализированные организации для каждой процедуры.
В-четвёртых, фактическое предписание размещения работ с безнадзорными животными на коммерческой основе, с проведением торгов, что для данной сферы не самый удачный вариант. Как показала практика, например, Москвы предпочтительнее и экономичнее выполнение работ через специализированные учреждения со сметным финансированием. В любом случае, данный вопрос следует передавать на усмотрение регионов.
И наконец, вся предложенная система не нацелена на достижение заданной цели – снижение уровня дискомфорта (повышения комфортности) сосуществования человека и животных в населённых пунктах. Действия регуляторов никак не оцениваются, управление фактически отсутствует, эффективность всей системы не анализируется. Это ведёт к абсолютной неэффективности расхода сил и ресурсов.
Предложенный вариант главы об обращении с безнадзорными животными, как и иные положения в целом соответствуют постеленным изначально задачам, корректируют положения закона по итогам первого года его применения.
Кроме того, следует отметить, что закон приводится в большее соответствие с модельным законом СНГ «Об ответственном обращении с животными», что отвечает международным обязательствам Российской Федерации.