(первое чтение) О проекте федерального закона № 740201-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием механизмов контроля за расходами лиц, замещающих государственные должности (иных лиц), и обращения в собственность Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации
в связи с совершенствованием механизмов контроля за расходами
лиц, замещающих государственные должности (иных лиц),
и обращения в собственность Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих
его приобретение на законные доходы»

Проект федерального закона подготовлен в целях реализации предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции на 2016 – 2017 годы (утвержден Указом Президента РФ от 01.04.2016 № 147) задач по совершенствованию механизмов контроля за расходами и обращения в доход государства имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы, и направлен на повышение уровня законности антикоррупционной деятельности по контролю за расходами, создание дополнительных условий для реализации в ходе ее осуществления конституционных и иных прав граждан, а также на усиление поисково-познавательного и обеспечительного потенциала контрольных мероприятий. При подготовке законопроекта были учтены передовые мировые практики противодействия коррупции в этой области, а также правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в Постановлении от 29.11.2016 № 26-П «По делу о проверке конституционности подпункта 8 пункта 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 17 Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» в связи с запросом Верховного суда Республики Башкортостан» (далее – Постановление № 26-П).
В целях обеспечения законности при осуществлении деятельности по контролю за расходами, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства проектом закона предусматривается дополнение Федерального закона от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее – Федеральный закон № 230-ФЗ) положениями, регламентирующими прокурорский надзор за действиями и решениями должностных лиц, уполномоченных принимать решение об осуществлении контроля за расходами и непосредственно осуществлять такой контроль. В рамках надзорной деятельности прокурор вправе вносить требование об устранении нарушений закона, рассматривать жалобы на действия и решения органов (подразделений органов) и должностных лиц, осуществляющих контроль за расходами. Также предусматривается обязанность направлять прокурору копии основных решений, принимаемых в процессе осуществления контрольной деятельности.
По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2016 году прокурорами инициировано 361 мероприятие по контролю за расходами. По результатам этих мероприятий в суды направлено 29 исков. Судами удовлетворено менее половины таких исков, а в доход государства обращено 12 объектов имущества на сумму 34 млн. рублей.
Как показал мониторинг правоприменительной практики недостаточная результативность этого направления антикоррупционной деятельности во многом обусловлена несовершенством законодательства.
Так, Федеральный закон № 230-ФЗ не предусматривает возможность осуществления контроля за расходами лиц, уволенных с должностей, замещение которых предполагает обязательное декларирование доходов и расходов, а также не регламентирует основания и порядок осуществления контроля при выявлении юридически значимого расхождения между доходами и расходами после увольнения лица, замещавшего (занимавшего) такую должность, которое, однако, было допущено им еще в период нахождения в должности.
Эти пробелы создают благоприятные условия для уклонения от контроля за расходами, а также от ответственности посредством увольнения, нарушают конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, а также вытекающее из него требование обеспечения неотвратимости наказания. В целях устранения данных пробелов проектом закона предусматривается возможность осуществления контроля за расходами, произведёнными в течение трех лет, следующих за годом, в котором лицо было уволено (отстранено от должности) либо в котором его полномочия истекли или были досрочно прекращены. С учетом этого вводится обязанность лица, замещавшего (занимавшего) указанную должность, в течение трех лет представлять информацию о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), которые были совершены им, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми в течение отчетного периода, в случае, если сумма таких сделок превысила общий доход данного лица и его супруги (супруга), полученный за три последних года, предшествующих отчетному периоду, а также об источниках получения средств, за счет которых совершены эти сделки. Данная обязанность не обременит лиц, получающих законные доходы, так как при отсутствии расходов, отвечающих указанным критериям, представление информации не потребуется. При этом за несообщение указанных сведений, а равно сообщение недостоверных или неполных сведений, отдельным проектом федерального закона, входящим в пакет законопроектов, предполагается ввести административную ответственность, с санкциями в виде штрафа или дисквалификации.
Кроме того, определяется порядок осуществления антикоррупционного контроля в случаях, когда информация о контролируемых расходах, осуществленных в период замещения лицом соответствующей должности, поступает в орган или подразделение, уполномоченные на профилактику коррупционных и иных правонарушений, после освобождения данного лица от должности. При этом в целях обеспечения баланса публичных интересов, связанных с противодействием коррупции, и частных интересов, предполагающих защиту прав вовлеченных в этот процесс лиц, устанавливается срок давности проведения мероприятий антикоррупционного контроля, который равен трем годам, следующим за календарным годом, в котором лицо было уволено (освобождено от должности) или в котором полномочия его истекли либо были прекращены.
Другими причинами недостаточной результативности имущественных взысканий в рамках контроля за расходами являются невозможность применения обеспечительных мер в отношении имущества, приобретение которого на законные доходы проверяется, а также пробел в части определения правовых последствий отчуждения или обременения этого имущества и невозможности его обращения в доход государства в натуре. Проектом закона эти проблемы устраняются посредством прямого запрета на отчуждение или обременение имущества, приобретение которого на законные доходы проверяется, на период проведения контрольных мероприятий. Такие сделки определяются как юридически ничтожные. На случай, когда подлежащее обращению в доход государства имущество было отчуждено (обременено правами третьих лиц) до начала контроля за расходами проектом законом предусматривается возможность взыскания взамен его денежных средств в размере рыночной стоимости этого имущества, при условии, что оно было отчуждено (обременено) на основании возмездной сделки, а лицо, которое приобрело это имущество или права, обременяющие его, являлось добросовестным приобретателем. При этом расходы, связанные с оценкой спорного имущества, в случае удовлетворения судом исковых требований прокурора о взыскании денежных средств взамен имущества, подлежащего обращению в доход государства, будут покрываться за счет ответчика. Если же сделка по отчуждению (обременению) имущества носила безвозмездный характер или приобретатель имущества либо прав на него действовал недобросовестно, прокурор будет вправе признать ее недействительной и обратить имущество в доход государства. Помимо этого, предусматриваются поправки, согласно которым изъятию будет подлежать не только само имущество, приобретение которого на законно полученные средства не была доказана, но и доходы от такого имущества.
В Федеральный закон № 230-ФЗ также предполагается ввести нормы, регламентирующие возможность применения обеспечительных мер в виде приостановления регистрации сделок с проверяемым имуществом, а в случаях, когда оно было отчуждено до начала осуществления контроля за расходами, в виде приостановления операций по счетам лица, которому принадлежало это имущество, в кредитных организациях в пределах рыночной стоимости отчужденного имущества. Решение о применении этих мер должны быть мотивированным, а их копии подлежат направлению, в том числе прокурору в целях проверки законности и обоснованности.
Указанные меры имущественного воздействия в полной мере соответствуют унифицированным требованиям к национальному законодательству о противодействии коррупции, определенным в статье 31 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в городе Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН, ратифицирована Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ).
Поисково-познавательный потенциал антикоррупционной деятельности по контролю за расходами предполагается усилить посредством более четкой юридической регламентации уже предусмотренных Федеральным законом № 230-ФЗ контрольных мероприятий, а также расширения имеющегося арсенала средств познания за счет таких новых контрольных мероприятий, как получение письменных объяснений и истребование у граждан документов и материалов. Эти средства присущи всем видам административно-познавательной деятельности, в том числе они предусмотрены в рамках осуществления налогового, таможенного, финансового контроля, производства по делам об административных правонарушениях и т.д.
Сообщение заведомо ложных сведений, дача заведомо ложных объяснений, а также представление документов и материалов, содержащих заведомо недостоверные данные, предусматривается в качестве административного правонарушения.
В проекте закона также реализованы правовые позиции, выраженные в абзаце 4 пункта 5.4, абзаце 2 пункта 6 описательно-мотивировочной части и абзаце 2 пункта 1 резолютивной части Постановления № 26-П. В этих целях супруга (супруг), а также несовершеннолетние дети лица, замещающего (занимающего) должность, предполагающую декларирование доходов и расходов, наделяются равным с этим лицом правами по обоснованию той части расходов, которые были осуществлены непосредственно ими. При этом права и законные интересы несовершеннолетних детей лица, в отношении расходов которого осуществляется контроль, будут реализовываться одним или, по желанию, обоими родителями (законными представителями) ребенка. В случае необходимости проведения беседы с этим ребенком или получения от него объяснений, при проведении данных контрольных мероприятий также обязаны будут присутствовать один или, по желанию, оба его родителей (законных представителя).
Определяя конституционный смысл правового института антикоррупционного контроля за соответствием расходов доходам лиц, занимающих должности в органах власти и иных организациях, Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что такой контроль должен преследовать цель не просто установить формальное несоответствие совокупного годового расхода проверяемого лица задекларированным им за три года доходам (это обстоятельство может выступать лишь в качестве основания для начала проверочных мероприятий), а выявить именно те расходы, которые были произведены за счет сомнительных доходов, то есть законность которых лицо не может подтвердить. Только в этом случае лишение данного лица права собственности не будет произвольным. В связи с этим высший орган конституционного правосудия указал на то что контролируемое лицо вправе доказывать законность происхождения средств, затраченных на приобретение спорного имущества, независимо от того, когда эти средства были им получены и были ли они отражены в соответствующей справке (декларации) либо обнаружены государственными органами в ходе проведения контрольных мероприятий (абзац 5 пункта 5.2 описательно-мотивировочной части и абзац 2 пункта 1 резолютивной части Постановления № 26-П). С учетом этих правовых позиций проектом закона предусматривается норма, в соответствии с которой при расчете совокупного дохода, сопоставляемого с проверяемыми расходами, учету подлежат, в том числе и указанные доходы, при условии, что представленные сведения о них были проверены в рамках контрольных мероприятий и подтверждены совокупностью полученных фактических данных, объективность и достоверность которых не вызывает обоснованных сомнений. В целях исключения злоупотреблений предусматривается также что орган или подразделение по профилактике коррупционных и иных правонарушений при установлении подобного рода доходов во всех случаях (вне зависимости от результатов собственной проверки) будет обязан направить материалы контроля за расходами прокурору, который при их рассмотрении также оценит содержащиеся в них фактические данные с точки зрения полноты и достоверности, а при необходимости восполнит недостающие сведения.
Конституционный Суд Российской Федерации также указал на необходимость учета в правоприменительной практике либо введения в закон особых правовых последствий для случаев незначительного расхождения между суммами проверяемых расходов и полученных законным путем совокупных доходов (абзац 3 пункта 5.3, абзац 2 пункта 6 описательно-мотивировочной части и абзац 2 пункта 1 резолютивной части Постановления № 26-П). В этом случае, как следует из указанного решения высшего органа конституционного правосудия, изъятие имущества целиком влечет за собой нарушение статьи 55 Конституции Российской Федерации, так как предполагает несоразмерное целям борьбы с коррупцией ограничение конституционных прав контролируемого лица. С учетом этого делается вывод о допустимости обращать в доход государства только той части имущества, законность приобретения которой не доказана. В целях реализации этой позиции, а также во избежание неоднозначного толкования понятия «незначительного расхождения расходов и доходов» в правоприменительной практике законопроектом предусматривается установление процентного порога, при котором превышение размера расходов над доходами можно считать значительным, который равен 20% и выше. Для случаев, когда такое превышение составляет менее, чем 20%, предусматривается возможность обращения в доход государства только той части имущества (в натуре или в соразмерном стоимостном денежном выражении), законность приобретения которой не была доказана лицом, в отношении расходов которого осуществлялись контрольные мероприятия.
Еще одной проблемой, которая возникает в процессе контроля за расходами, а также в ходе рассмотрения гражданских исков об обращении в доход государства спорного имущества, является то, что в Федеральном законе № 230-ФЗ не определено, на ком именно лежит бремя доказывания факта законности (незаконности) происхождения доходов, за счет которых оно было приобретено. В результате этого лица, расходы которых подлежат контролю, зачастую полагают, что следуя презумпции невиновности именно государство в лице уполномоченных органов обязано доказать факт незаконности происхождения доходов, за счет которых ими были осуществлены расходы. Кроме того, согласно части 1 статьи 56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом, из чего следует, что бремя доказывания по иску о взыскании в доход государства нажитого сомнительным путем имущества лежит на прокуроре, постольку поскольку Федеральный закон № 230-ФЗ или иной законодательный акт не устанавливает иной порядок распределения бремени доказывания.
Конституционный Суд Российской Федерации рассматривая данный вопрос указал на то, что само по себе установление юридически значимого расхождения совокупного расхода и дохода порождает опровержимую презумпцию незаконности доходов, на которые приобретено имущество, а бремя по опровержению этой презумпции должно быть возложено на лицо, расходы которого были подвергнуты сомнению, при необходимости предоставления ему всех возможностей для досудебного и судебного доказывания законности происхождения доходов, на которые были осуществлены спорные расходы (абзац 1 пункт 5.2 Постановления № 26-П). С учетом этого проектом закона предусматривается дополнение Федерального закона № 230-ФЗ положениями, в соответствии с которыми на этапе осуществления контроля за расходами бремя обоснования законности происхождения доходов, на которые было приобретено спорное имущество, а также последующее бремя доказывания этих обстоятельств в ходе судебного рассмотрения иска возлагаются на лиц, которые осуществили указанные расходы.
Реализация перечисленных мер позволит существенно повысить результативность антикоррупционной политики в области контроля за расходами лиц, замещающих (занимающих) должности в органах государственной власти, местного самоуправления и иных предусмотренных законом организациях, при одновременном укреплении гарантий прав и законных интересов этих лиц, обеспечивая тем самым баланс публичных и частных интересов при осуществлении указанного направления антикоррупционной деятельности.