(2 чтение) О проекте федерального закона № 45636-8 "О внесении изменения в статью 7.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (в части повышения эффективности противодействия самовольным подключениям к энергосетям)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (в части повышения эффективности противодействия самовольным подключениям к энергосетям)

Федеральным законом от 29.07.2018 № 229-ФЗ «О внесении изменений в статью 215.3 Уголовного кодекса Российской Федерации и статьи 150 и 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 229ФЗ) статья 215.3 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ) была изложена в редакции, закрепившей в качестве состава преступления самовольное подключение к нефтепроводам, нефтепродуктопроводам и газопроводам, совершенное лицом, подвергнутым административному наказанию за аналогичное деяние. Тем самым была признана повышенная общественная опасность такого поведения лица, в отношении которого ранее примененное административное воздействие не оказало профилактического эффекта. Такой подход к правовому регулированию в полной мере отвечает целям защиты общественной безопасности, учитывая, что самовольное подключение к перечисленным энергосетям, обладающим признаками взрывопожароопасных объектов, создает угрозу жизни, здоровью и имуществу третьих лиц.
В целях приведения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в соответствие с Федеральным законом № 229ФЗ был принят Федеральный закон от 29.05.2019 № 114ФЗ «О внесении изменений в статьи 3.5 и 7.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», которым статья 7.19 КоАП РФ была дополнена частью 2, устанавливающей ответственность за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 указанной статьи, за исключением самовольного подключения к нефтепроводам, нефтепродуктопроводам и газопроводам. Тем самым, по замыслу законодателя, предполагалось разграничить случаи совершения лицом, привлеченным к административной ответственности, повторного подключения к нефтепроводам, нефтепродуктопроводами и газопроводам (уголовно-наказуемые деяния) либо к тепловым и электрическим сетям (административно-наказуемые деяния).
Вместе с тем, мониторинг практики применения Федерального закона № 229-ФЗ компаниями Группы Газпром межрегионгаз продемонстрировал ряд недостатков, а также особенностей существующего правового регулирования, препятствующих эффективному противодействию несанкционированным (самовольным) подключениям к энергетическим сетям. Так, за период с 01.08.2018 по 01.08.2020 компаниями Группы Газпром межрегионгаз направлены 1566 заявительских материалов о совершении противоправных действий по статье 215.3 УК РФ физическими лицами. По итогам рассмотрения материалов возбуждено 791 уголовное дело, привлечено к уголовной ответственности по статье 215.3 УК РФ 462 физических лица. Наряду с этим за период с 01.08.2018 по 01.08.2020 направлено 20 заявительских материалов о совершении противоправных действий по статье 215.3 УК РФ юридическими лицами. Уголовных дел в отношении юридических лиц по статье 215.3 УК РФ возбуждено не было. Все отказы в возбуждении мотивированы причиной «лицо, совершившее повторный факт несанкционированного подключения к газопроводу, не установлено при проведении проверки правоохранительными органами». На 01.11.2020 отказано в возбуждении уголовных дел по всем 20 случаям.
Полагаем, что привлечение юридических лиц к ответственности по ст. 215.3 УК РФ невозможно в силу разницы в субъектном составе лиц, подлежащих ответственности по статье 7.19 КоАП РФ (граждане, должностные лица, юридические лица) и по статье 215.3 УК РФ (общий субъект преступления – вменяемое физическое лицо, достигшее возраста привлечения к уголовной ответственности (статья 19 УК РФ)). В силу концептуального подхода о недопустимости привлечения юридических лиц к уголовной ответственности в рассматриваемой сфере сложилась ситуация, когда юридическое лицо, привлеченное к административной ответственности по части 1 статьи 7.19 КоАП РФ за самовольное подключение к газопроводу, в случае совершения повторного такого подключения не подлежит ответственности ни по УК РФ, ни по части 2 статьи 7.19 КоАП РФ, предусматривающей квалифицированный состав соответствующего правонарушения. При этом, подобные действия со стороны юридических лиц обладают повышенной опасностью в связи с потенциально большим по сравнению с физическими лицами размером возможного ущерба. Кроме того, на практике возможны случаи несанкционированных подключений к газопроводу, совершаемых по вине различных работников в интересах одного и того же юридического лица, что исключает признак повторности, необходимый для квалификации деяния по статье 215.3 УК РФ. Так, за период с 01.08.2018 по 01.08.2020 66 случаев (15 %) отказов в возбуждении уголовных дел мотивировано тем, что повторный факт несанкционированного подключения к газопроводу совершен не тем лицом, которое ранее привлечено к административной ответственности по статье 7.19 КоАП РФ.
Тем самым, в вопросах ответственности за самовольное подключение к нефтепроводам, нефтепродуктопроводам и газопроводам юридические лица в настоящее время находятся в необоснованно привилегированном положении, что противоречит конституционному принципу равенства всех перед законом и судом, снижает превентивное значение административного и уголовного законодательства, способствует росту размера ущерба, причиняемого собственникам энергосетей и энергоресурсов. При этом, действительный размер такого ущерба оценить затруднительно в силу указанной возможности ошибок в квалификации соответствующих деяний.
В этой связи Законопроектом предлагается изменить формулировку части 2 статьи 7.19 КоАП РФ таким образом, что бы под ее действие потенциально попадали лица, не подлежащие ответственности по ст. 215.3 УК РФ, в том числе юридические лица, привлеченные к ответственности по части 1 статьи 7.19 КоАП РФ. Предлагаемые изменения позволят, привлечь некоторых из недобросовестных организаций, в возбуждении уголовных дел в отношении которых было отказано в силу особенностей существующего правового регулирования с формулировкой «Лицо, совершившее повторный факт несанкционированного отбора газа, не установлено при проведении проверки правоохранительными органами», к повышенной административной ответственности.
Еще одной проблемой в практике применения законодательства о противодействии самовольного (несанкционированного) подключения к энергосетям является отсутствие обязанности правоохранительных органов информировать региональную компанию по реализации газа или газораспределительную организацию, обратившуюся с заявлением о возбуждении дела об административном правонарушении по статье 7.19 КоАП РФ. В силу отсутствия обязательности признания такой организации потерпевшим, материалы по делу об административном правонарушении такой организации не направляются, что препятствует ей в своевременной реализации законных прав, в том числе на обжалование принятого решения, а также, в случае выявления повторного самовольного (несанкционированного) подключения, на обращение с заявлением о возбуждении уголовного дела. Такого рода обстоятельства выявлены, в частности, в Пермском крае, в республике Северная Осетия – Алания.
В связи с этим Законопроектом предусмотрена норма об обязательном направлении собственнику энергосети или энергоресурса постановления по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.19 КоАП РФ.
Кроме того, в настоящее время в законодательстве отсутствует общеправовое понятие «самовольное подключение к сетям». В то же время, отраслевые подзаконные нормативные акты оперируют как понятием самовольное подключение, так и понятием несанкционированное подключение, имеющими концептуально одинаковое значение.
В статье 7.19 КоАП РФ и взаимосвязанной с ней статье 251.3 УК РФ следует применять термин самовольное (несанкционированное) подключение, которое основано на толковании, применимом во всех случаях подключения (присоединения) к энергосетям вне зависимости от отрасли, категории сети, имея в виду под самовольным любое подключение и (или) присоединение, осуществленное с нарушением установленного порядка. Такое понимание, основанное на определении договора энергоснабжения, данного в статье 539 Гражданского кодекса Российской Федерации, будет обладать необходимой универсальностью и позволит применять ответственность за соответствующее деяние независимо от особенностей правовых конструкций, используемых в подзаконных правовых актах.
Кроме того, предлагаемая редакция статьи 7.19 КоАП РФ позволит уточнить определение «самовольное (несанкционированное) подключение» в целях его унификации применительно к средствам передачи различных видов энергоресурсов (включая газ, электрическую и тепловую энергию), притом, что порядок присоединения к соответствующим сетям и трубопроводам имеет отраслевые особенности регулирования.
Таким образом, Законопроект направлен на совершенствование правового регулирования отношений, связанных с противодействием несанкционированным подключениям к энергетическим сетям, что имеет существенное значение для обеспечения энергосбережения и энергоэффективности, обеспечения общественной безопасности, защиты жизни, здоровья и имущества граждан и организаций.

Постановление Правительства Российской Федерации от 29.07.2013 № 644 «Об утверждении Правил холодного водоснабжения и водоотведения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» подразумевает под ним присоединение к системе водоснабжения и водоотведения в отсутствие договора о подключении или с нарушением его условий; постановление Правительства Российской Федерации от 04.05.2012 № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии» раскрывает понятие бездоговорного потребления электроэнергии через самовольное подключение энергопринимающих устройств к сетям в отсутствие договора поставки; приказ Ростехнадзора от 02.12.2009 № 1001 «Об утверждении Методических рекомендаций по контролю за техническим обслуживанием и состоянием внутридомового газового оборудования» предписывает государственным жилищным инспекциям в процессе контроля выявлять факты самовольного подключения газоиспользующих приборов; постановление Правительства Российской Федерации от 08.08.2012 № 808 «Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» говорит о самовольном подключении теплопотребляющих установок к тепловым сетям.
Постановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» понимает под ним подключение внутриквартирного оборудования потребителя к внутридомовым инженерным системам, осуществленное  с нарушением установленного порядка, аналогичное понимание представлено в постановлении Правительства Российской Федерации от 22.07.2013 № 614 «О порядке установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)»; постановления Правительства Российской Федерации от 14.05.2013 № 410 «О мерах по обеспечению безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования» и от 08.09.2017 № 1083 «Об утверждении Правил охраны магистральных газопроводов и о внесении изменений в Положение о представлении в федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы), уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления дополнительных сведений, воспроизводимых на публичных кадастровых картах" используют данный термин применительно как к внутридомовым, так и магистральным газовым сетям, и др.