* (3 чтение) О проекте федерального закона № 201622-8 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году"

Проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году" (далее – законопроект) предусматривает внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, необходимых для организации исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году, в том числе закрепляющих на постоянной основе ранее применявшиеся нормы, устанавливающие особенности исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также закрепление особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2023 год.

1. Законопроектом предлагается внести следующие изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) и отдельные законодательные акты Российской Федерации.
1.1. С целью введения дополнительных мер по обеспечению исполнения в полном объеме социальных обязательств и устойчивости региональных бюджетов дотационных субъектов Российской Федерации предлагается внести изменения в статью 2361 Бюджетного кодекса, сохранив на постоянной основе возможность при завершении текущего финансового года не возвращать привлеченные на единые счета бюджетов "высокодотационных" субъектов Российской Федерации средства бюджетных и автономных учреждений.
Законопроектом также предлагается признать утратившими силу отдельные положения Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" и Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", поскольку операции по управлению остатками средств на едином счете бюджета осуществляются в соответствии с нормами статьи 2361 Бюджетного кодекса.
1.2. В соответствии с пунктом 5 статьи 1701 Бюджетного кодекса бюджетный прогноз (проект бюджетного прогноза, проект изменений бюджетного прогноза) Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на долгосрочный период (за исключением показателей финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ) представляется в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом закона (решения) о соответствующем бюджете. Соответствующие нормы в части формирования материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период установлены пунктом 4 статьи 192 Бюджетного кодекса.
В соответствии с пунктом 2 статьи 1701 Бюджетного кодекса бюджетный прогноз содержит прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов (консолидированных бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации, показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия, иные показатели, характеризующие бюджеты (консолидированные бюджеты) бюджетной системы Российской Федерации, а также содержащие основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.
Согласно пункту 6 статьи 1701 Бюджетного кодекса утверждается (утверждаются) бюджетный прогноз (изменения бюджетного прогноза) Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на долгосрочный период в срок, не превышающий двух месяцев со дня официального опубликования закона (решения) о соответствующем бюджете.
Параллельная подготовка проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проекта бюджетного прогноза на долгосрочный период приводит:
1) к практике направления в законодательный орган утвержденного бюджетного прогноза, подготовленного на основе принятого закона (решения) о бюджете, и дублированию информации в составе справочных материалов с документами, уже имеющимися в открытом доступе, размещенными в правовых системах;
2) к различным избыточным практикам на региональном (муниципальном) уровнях, при которых формирование бюджетного прогноза осуществляется до утверждения закона (решения) о бюджете на основании данных, подвергающихся значительному пересмотру в ходе принятия закона (решения) о бюджете законодательными (представительными) органами, необоснованным трудозатратам и недостаточному качеству долгосрочного бюджетного планирования.
Таким образом, предлагается исключить необходимость внесения бюджетного прогноза (проекта бюджетного прогноза, проекта изменений бюджетного прогноза) в составе материалов к проекту бюджета, что позволит оптимизировать перечень документов, вносимых в законодательные органы вместе с проектами соответствующих бюджетов, и приведет к оптимизации бюджетного процесса на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы, повысит качество долгосрочного бюджетного планирования, так как долгосрочный бюджетный прогноз будет формироваться на основе утвержденного закона (решения) о бюджете на соответствующий период.
Предлагаемые изменения не окажут влияние на полноту информационного материала, необходимого для рассмотрения проектов соответствующих бюджетов, так как оценка долгосрочных рисков, которая также входит в состав бюджетного прогноза, при необходимости отражается в составе основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации (основных направлениях бюджетной и налоговой политики субъектов Российской Федерации, основных направлениях бюджетной и налоговой политики муниципальных образований).
1.3. Законопроектом предлагается включить в статью 242 Бюджетного кодекса норму, предусматривающую направление на обеспечение полномочий Федерального фонда обязательного медицинского страхования остатков средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и дополнительных доходов, поступивших в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
1.4. Предлагается закрепить на постоянной основе централизацию 50 процентов норматива зачисления по налогу на прибыль по проекту "Сахалин-2" в целях оказания финансовой поддержки мероприятий по развитию Дальневосточного федерального округа.
1.5. Предлагается в статье 217 Бюджетного кодекса предусмотреть положение, исключающее необходимость внесения изменений в сводную бюджетную роспись в связи с проведением операций по управлению средствами Фонда национального благосостояния (далее – ФНБ), поскольку размещение средств ФНБ осуществляется на платной и возвратной основе с целью обеспечения сохранности средств ФНБ и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе и не является исполнением расходных обязательств Российской Федерации, поскольку в данном случае отсутствует обусловленная законом, иным нормативным правовым актом обязанность Российской Федерации безвозмездно и безвозвратно предоставить юридическому лицу средства из федерального бюджета. Кроме того, при инвестировании средств ФНБ в финансовые активы объем ФНБ не изменяется, поскольку фактически происходит замещение одного вида актива ФНБ на иной вид.
1.6. Пунктом 8 статьи 9610 Бюджетного кодекса предусматривается возможность размещения средств ФНБ на субординированные депозиты в ВЭБ.РФ в целях финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов и нераспространение на указанные операции требований статьи 9611 Бюджетного кодекса.
Поскольку действующая редакция пункта 8 статьи 9610 Бюджетного кодекса помимо нераспространения на субординированные депозиты в ВЭБ.РФ требований пункта 2 статьи 9611 Бюджетного кодекса (об обеспечении сохранности средств ФНБ и получения регулярных доходов) отменяет для указанных депозитов и все иные ограничения для инвестирования средств ФНБ, предусмотренные данной статьей, законопроектом предлагается внести изменение в статью 9610 Бюджетного кодекса, уточняющее, что на операции по размещению средств ФНБ на субординированные депозиты в ВЭБ.РФ не распространяются требования пункта 2 статьи 9611 Бюджетного кодекса.
1.7. Предлагается в Федеральный закон от 29.11.2021 № 384-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году" (далее – Федеральный закон № 384-ФЗ) включить положение, предусматривающее возможность перечисления в 2022 году средств федерального бюджета получателям средств федерального бюджета, находящимся за пределами Российской Федерации, в условиях недружественных действий иностранных государств в отношении Российской Федерации.
1.8. Федеральный закон № 384-ФЗ предлагается дополнить нормой, позволяющей сохранить в 2022 году меры государственной поддержки отраслям промышленности гражданского назначения в условиях антироссийской санкций со стороны недружественных государств и отдельных юридических лиц, увязанных с отдельными доходами федерального бюджета.
1.9. В Федеральном законе № 384-ФЗ предлагается предусмотреть норму, аналогичную действовавшей в 2020 и 2021 годах, предусматривающую зачисление в бюджеты субъектов Российской Федерации сумм административных штрафов за невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.
1.10. Предлагается закрепить норматив распределения платы за предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре налогоплательщиков (далее – ЕГРН), с сохранением процентного распределения, установленного действующим приказом Росреестра от 13.05.2020 № П/0145 "Об установлении размеров платы за предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, и иной информации" – 85 процентов в федеральный бюджет и 15 процентов в бюджеты субъектов Российской Федерации. Таким образом, плата за предоставлением сведений из ЕГРН будет распределяться органами Федерального казначейства в соответствии с установленными нормативами между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. Кроме того, данная мера позволит отказаться от механизма оплаты услуги по предоставлению сведений из ЕГРН двумя платежами, что создает неудобство заявителям при обращении в Росреестр.
При этом публично-правовую компанию в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав предлагается наделить полномочиями главного администратора доходов бюджета и администратора доходов бюджета.

2. Законопроектом предлагается установить следующие особенности исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в 2023 году.
2.1.В части корректировки "бюджетного правила":
а) предлагается установить новую конструкцию "бюджетных правил".
Увеличение расходов на финансирование программ поддержки экономики и граждан в условиях роста геополитической напряженности потребовало временной приостановки норм "бюджетных правил" в 2022 году и направления на расходы всех поступающих нефтегазовых доходов текущего года и предшествующих периодов (ликвидные средства ФНБ). Такой подход наряду с мерами по контролю за потоками капитала сыграл важную роль в стабилизации отечественного финансового рынка весной текущего года и в целом обоснован, как временная мера в условиях масштабного внешнего шока.
Оборотной стороной приостановки "бюджетных правил" стало усиление переноса волатильности нефтегазовой ренты на экономику – в частности, валютный курс (как номинальный, так и реальный), инфляцию и процентные ставки, расходы бюджета и налоговые условия. В среднесрочной перспективе это несет риски дестабилизации экономической и финансовой системы – в том числе в связи с тем, что рентные доходы будут снижаться, а объемы их поступления станут менее предсказуемы из-за их подверженности санкционным рискам.
В этой связи законопроектом предлагается возврат к логике "бюджетных правил", с учетом их адаптации к изменившимся макроэкономическим условиям, и введение переходных норм для постепенной нормализации бюджетной политики в 2023 и 2024 годах.
Законопроектом предлагается закрепить в Бюджетном кодексе положения о новом определении базовых нефтегазовых доходов. Ввиду ограниченной предсказуемости не только ценовой конъюнктуры на мировом энергетическом рынке, но и объемов добычи и экспорта нефти и природного газа Российской Федерацией, а также ценовых дисконтов в статье 966 Бюджетного кодекса предлагается зафиксировать объем базовых нефтегазовых доходов в 2023 – 2025 годах в абсолютном выражении на уровне 8 трлн рублей с дальнейшей ежегодной индексацией в размере 4 процентов, начиная с 2026 года. Такой размер базовых нефтегазовых доходов в целом соответствует умеренно-консервативным оценкам внешних условий при стабильном обменном курсе рубля в диапазоне 65-75 рублей за доллар.
Утверждение данной новации определения величины базовых нефтегазовых доходов обеспечит стабильность бюджетных расходов вне зависимости от изменчивости конъюнктуры и минимизирует влияние волатильности нефтегазовых рентных доходов на экономику.
Предельный объем расходов федерального бюджета предлагается определять как сумму ненефтегазовых доходов, базовых нефтегазовых доходов, расходов на обслуживание государственного долга, а также квази-фискальных операций – сальдо предоставления бюджетных кредитов (ввиду необходимости их финансирования за счет государственных заимствований). Размер структурного первичного баланса, который обусловливает размер заимствований бюджета на финансовых рынках, предлагается установить на нулевом уровне. Такая конструкция обусловит доступность кредитных ресурсов для внебюджетного сектора (относительно низкие процентные ставки) и умеренный рост государственного долга и расходов по его обслуживанию.
В 2023-2024 годах размер дефицита федерального бюджета планируется на уровне 2,0 процента и 1,4 процента соответственно, для чего в рамках переходного периода предельный размер расходов федерального бюджета предполагается увеличить на 2,9 трлн рублей и 1,6 трлн рублей соответственно. Источником покрытия дополнительных расходов будут преимущественно средства ФНБ.
В связи с этим на период 2023-2024 годов предлагается приостановить действие пункта 6 статьи 9610 Бюджетного кодекса, предусматривающего использование средств ФНБ на покрытие дефицита федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации только в пределах абсолютного значения недополученных нефтегазовых доходов федерального бюджета (1 процента объема валового внутреннего продукта). Одновременно Законопроектом предлагается установить временные предельные границы использования средств ФНБ в целях обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета в 2023 и 2024 годах в связи с увеличением объема предельных расходов федерального бюджета в данный период в размере 2 900 млрд руб. и 1 300 млрд руб. соответственно.
Обновленная конструкция "бюджетных правил" сохранит базовые принципы сбалансированности расходов и использования рентных сверхдоходов в неблагоприятные периоды, позволит обеспечить поддержку экономики в период адаптации при сохранении доверия к проводимой макроэкономической политике.
Кроме того, предлагается закрепить, что источником формирования средств ФНБ в 2023 году могут выступать средства, поступающие из бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за счет доходов от поступления страховых взносов, срок уплаты по которым в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2022 года № 776 "Об изменении сроков уплаты страховых взносов в 2022 году" в 2022 году продлен на 12 месяцев организациям и индивидуальным предпринимателям отдельных видов экономической деятельности;
б) в целях обеспечения возможности оперативного использования дополнительных ненефтегазовых доходов федерального бюджета на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с предотвращением влияния изменения геополитической обстановки и ухудшения экономической ситуации на развитие отраслей экономики и финансовый сектор, предлагается продлить норму, согласно которой общий объем расходов федерального бюджета может быть увеличен в пределах поступлений от отдельных видов ненефтегазовых доходов в 2023 году с соответствующим увеличением бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации.
2.2. В части долговой политики:
а) продлить норму, предоставляющую Правительству Российской Федерации право принимать решения о предоставлении в 2023 году государственных гарантий Российской Федерации, не предусмотренных программами государственных гарантий Российской Федерации, в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации;
б) предусмотреть возможность предоставления государственных кредитов, не предусмотренных программой предоставления государственных финансовых и экспортных кредитов в пределах общего объема бюджетных ассигнований на реализацию этой программы и (или) за счет уменьшения остатков средств федерального бюджета;
2.3. В части исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов:
предусмотреть норму о направлении органами управления государственного внебюджетного фонда Российской Федерации доходов от поступления страховых взносов, уплаченных в 2023 году в связи с продлением в 2022 году сроков их уплаты, в ФНБ.
2.4. В части межбюджетных отношений:
продлить норму, устанавливающую право представителей от Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в Комиссии Федерального Собрания Российской Федерации по перераспределению бюджетных ассигнований в текущем финансовом году и плановом периоде осуществлять полномочия представителей соответственно от Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений в части рассмотрения проектов актов Правительства Российской Федерации, устанавливающих распределение и правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.
2.5. В части регулирования доходов:
установить временный механизм распределения между субъектами Российской Федерации налога на прибыль организаций, поступающего от бывших участников консолидированной группы налогоплательщиков, в целях исключения отрицательного влияния снижения поступлений по налогу на прибыль организаций на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с прекращением с 1 января 2023 г. действия договоров о создании консолидированной группы налогоплательщиков.
2.6. В части формировании дорожных фондов:
Поскольку в рамках расчета предельных базовых бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов при уточнении законодательно установленного объема бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда в соответствии с положением статьи 1794 Бюджетного кодекса его объем на 2024 год определен с учетом коэффициента 0,36, необходимо продлить на 2025 год указанное временное значение коэффициента, применяемого при формировании базового объема Федерального дорожного фонда.
Кроме того, законопроектом необходимо продлить на 2025 год временные значения нормативов распределения акцизов на нефтепродукты, установленные в настоящее время до 2024 года включительно с приостановлением постоянных значений нормативов, указанных в статьях 50 и 56 Бюджетного кодекса.
В соответствии с прогнозом объем доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от указанных акцизов в 2025 году составит 962,4 млрд рублей.
В результате установления нормативов распределения доходов от акцизов на…