(первое чтение) О проекте федерального закона № 1150694-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" (в части нормирования и мониторинга интенсивности запаха в атмосферном воздухе)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха"

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" (далее - проект закона) разработан в целях устранения имеющегося в данный момент правового пробела, путем введения в правовое поле нового института анализа состояния окружающей среды, а именно установление возможности для органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать значения регионального норматива запаха, а также осуществлять мониторинг интенсивности запаха в границах субъекта Российской Федерации.
Согласно статье 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Актуальность данного вопроса обусловлена ситуацией, которая возникает при появлении резких, некомфортных запахов. Жители обращаются в территориальные органы Прокуратуры РФ, Росприроднадзора, Роспотребнадзора, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, однако последние чаще всего не имеют возможности ни определить источник запаха, ни его состав, ни привлечь нарушителя к ответственности ввиду имеющегося пробела права в действующем природоохранном законодательстве РФ, в частности Федеральном законе "Об охране атмосферного воздуха".
Это обусловлено тем, что запах формируется не отдельным веществом, а сложной смесью веществ неизвестного состава, часто присутствующих в смеси в крайне незначительных количествах. Выявление пахучих компонентов, входящих в состав такой смеси, нецелесообразно, так как их идентификация и последующая разработка гигиенических нормативов является трудоемкой и дорогостоящей задачей, требующей времени. При этом в большинстве случаев проводимые замеры показывают, что предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воздухе не превышают норму, а население, тем не менее, ощущает присутствие неприятного запаха.
Подобные, многочисленные примеры, когда население, проживающее за пределами санитарно-защитных зон конкретных предприятий, жалуется на появление неприятного запаха, а контролирующие органы не могут официально установить и обязать виновные предприятия принимать меры по сокращению выбросов, свидетельствуют о том, что существующей системы гигиенического нормирования зачастую недостаточно.
Система гигиенического нормирования, к сожалению, уже не отвечает запросу общества, ведь сегодня жителей волнует не только безопасность проживания, но и его комфортность, а данный параметр уже выходит за рамки действующих норм.
В настоящее время ученые научно-исследовательских институтов предлагают новые подходы к развитию нормирования запаха, учитывающие как отечественные методы гигиенического нормирования, так и зарубежную практику.
В зарубежных странах при невозможности выделить одно или несколько основных веществ, формирующих запах, осуществляют контроль запаха в целом. Концентрация запаха в воздухе, не вызывающая раздражение у основной массы населения, составляет порядка 2-3 ЕЗ/м3. Однако нормативная концентрация запаха устанавливается с учетом не только его рефлекторного воздействия, но и многих "социальных" факторов, в частности, природы запаха, плотности населения, особенности конкретной территории (места компактного проживания населения, зоны отдыха, промышленные районы, сельская местность и т.д.), и варьирует в диапазоне от 2 до 15 ЕЗ/м3.
В Европе на государственном уровне устанавливаются четкие нормативы запахов для некоторых предприятий (Франция, Германия, Австрия, Италия), в такой стране как Великобритания четких нормативов нет, а в Испании, Венгрии, Польше и других странах национальные нормативы запаха не установлены. Однако при этом в Венгрии используется диапазон уровней запаха от 3 до 5 ЕЗ/м3, который позволяет избежать жалоб населения, в Испании проект нормативов запаха для Каталонии предусматривает диапазон уровней запаха от 3 до 7 ЕЗ/м3, в зависимости от характера предприятия (свалки, очистные сооружения, обжарка кофе). В Дании норматив запаха в жилой зоне составляет 5 ЕЗ/м3, в промышленной зоне - 10 ЕЗ/м3, при этом 99% времени в году запах должен отсутствовать. Во Франции для сельскохозяйственных районов устанавливается норматив запаха 5 ЕЗ/м3 на расстоянии 3 км от животноводческих предприятий. В Австралии устанавливаются разные нормативы уровня запаха в разных штатах в зависимости от плотности населения (от 2 до 10 ЕЗ/м3).
Контроль выбросов запаха изложен в следующих основных Российских нормативных и методических документах:
1) Национальный стандарт Российской Федерации "ГОСТ Р 58578-2019 Правила установления нормативов и контроля выбросов запаха в атмосферу";
2) ИТС 22.1-2016 "Общие принципы производственного экологического контроля и его метрологического обеспечения", утверждённый Приказом Росстандарта от 15 декабря 2016 г. № 1891 раздел "Измерение запахов" Измерение запахов - ольфактометрия;
3) Методическое пособие по инвентаризации, нормированию и контролю выбросов запаха ОАО "НИИ Атмосфера" Санкт-Петербург 2012 г. Введено в действие письмом заместителя министра Минприроды России от 29.03.2012 № 05-12-47/4521.
К сожалению, надзорные органы, включая природоохранные прокуратуры, действующие в большинстве субъектов РФ, в своей деятельности по контролю за выбросами до сих пор не используют ольфактометрию для измерения запахов, мотивируя это тем, что в Российской Федерации на законодательном уровне отсутствует понятие "региональный норматив запаха", отсутствуют правовые основания для его определения и установления, а также последующего мониторинга. Таким образом, решение проблемы лежит в законодательной плоскости.
Разработанный законопроект направлен на максимальную интеграцию новых норм в действующее законодательство. Помимо введения новых понятий "запах" и "региональный норматив запаха", устанавливаются дополнительные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также устанавливается, что мониторинг интенсивности запаха является составной частью мониторинга атмосферного воздуха и осуществляется в границах субъекта Российской Федерации исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Учитывая новаторский характер предлагаемых решений, а также тот факт, что далеко не все субъекты Российской Федерации сталкиваются с проблемой влияния запахов на комфортность проживания граждан, исполнение вводимых норм остается правом, а не обязанностью субъекта Российской Федерации (т.е. вводимые нормы носят диспозитивный, а не императивный характер). При этом учитывается и разница в финансовых возможностях субъектов Российской Федерации, поскольку реализация ринга интенсивности запаха является, несомненно, довольно дорогостоящей инициативой.
В целях установления возможности не только устанавливать, но и контролировать исполнение региональных нормативов запаха, а также осуществлять меры административного воздействия на хозяйствующие субъекты-нарушители, проектом предусматривается норма о том, что при осуществлении хозяйственной деятельности предприятия обязаны соблюдать установленный региональный норматив запаха, как и другие иные экологические и санитарные нормы. За данное общее нарушение предусмотрена ответственность по статье 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях "Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов".
По результатам рассмотрения инициативы в Совете законодателей Совета Федерации Федерального Собрания Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отметило, что проблема неприятных запахов волнует жителей многих населенных пунктов, и вопрос о необходимости законодательного регулирования этой сферы поднимался неоднократно, с связи с чем законодательная инициатива представляется актуальной.
Предложенные проектом закона изменения могут стать первым шагом в установлении качественно нового уровня контроля за организациями, осуществляющими выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух, обеспечат исполнение конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду и будут способствовать созданию комфортной среды в населенных пунктах, в независимости от их размеров..