(2 чтение таб. 1 принятые поправки) О проекте федерального закона № 173246-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части регулирования вопросов, связанных с развитием искусственного интеллекта и информационных технологий посредством заключения концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - законопроект) направлен на создание дополнительных инструментов достижения национальной цели развития Российской Федерации «Цифровая трансформация», определенной Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», а также реализации Указа Президента Российской Федерации от 10 октября 2019 года № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации» и Концепции развития регулирования отношений в сфере технологий искусственного интеллекта и робототехники до 2024 года, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2020 года № 2129-р.
С учетом складывающейся правоприменительной практики, законопроектом предлагается усовершенствовать правовое регулирование отдельных вопросов, связанных с заключением и исполнением концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном партнерстве (далее - ГЧП), муниципально-частном партнерстве (далее – МЧП), связанных с развитием искусственного интеллекта и других информационных технологий, а также устранить ряд законодательных барьеров, препятствующих реализации перспективных проектов по моделям ГЧП, МЧП и концессии.
Законопроектом предлагается внести следующие изменения:
1. Федеральный закон от 29 июня 2018 года № 173-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрел возможность заключения соглашений о ГЧП и концессионных соглашений в отношении объектов информационных технологий (далее - ИТ) (программ для ЭВМ, баз данных, информационных систем, сайтов в информационно-телекоммуникационных сетях, в состав которых входят такие программы, базы данных), а также технических средств обеспечения функционирования объектов ИТ и центров обработки данных.
Между тем данным Федеральным законом установлен прямой запрет на заключение соглашений о МЧП в отношении объектов ИТ, как самостоятельно, так и вместе с техническими средствами обеспечения их функционирования. При этом возникла правовая неопределенность в части возможности заключения концессионного соглашения в отношении указанных объектов на муниципальном уровне.
Такая правовая ситуация затрудняет развитие информационно-коммуникационной инфраструктуры в муниципальных образованиях, препятствует привлечению внебюджетных средств на реализацию органами местного самоуправления необходимых проектов в сфере ИТ, включая проекты по цифровизации городского хозяйства, в том числе по созданию «умных городов» с применением технологий искусственного интеллекта.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - 131-ФЗ) наделяет органы местного самоуправления полномочиями по решению широкого круга вопросов местного значения, требующих внедрения цифровых технологий в различные отрасли муниципального хозяйства.
В соответствии со статьей 1225 части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации программы для ЭВМ, базы данных являются результатами интеллектуальной деятельности. Согласно статье 1226 указанного кодекса на результаты интеллектуальной деятельности признаются интеллектуальные права, которые включают исключительное право, являющееся имущественным правом.
Согласно статье 49 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, имущественные права муниципальных образований.
Статьей 50 131-ФЗ предусмотрено, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных данным законом вопросов местного значения, а также вопросов, не отнесенных к таковым; для исполнения переданных государственных полномочий; для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Таким образом, положения 131-ФЗ не ограничивают применение и внедрение информационных технологий муниципальными образованиями.
При этом в статьях 28, 31, 40, 41 131-ФЗ ведется речь о размещении органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями конкретной информации на официальных сайтах органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», что прямо предусматривает принадлежность официальных сайтов муниципальным образованиям.
Специальным Федеральным законом от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» определено, что официальный сайт органа местного самоуправления - сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», содержащий информацию о деятельности органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат органу местного самоуправления.
Частью 1 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» прямо предусмотрена возможность создания муниципальных информационных систем по решениям органов местного самоуправления.
Концепция развития регулирования отношений в сфере технологий искусственного интеллекта и робототехники до 2024 года, утверждённая распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2020 года № 2129-р, относит использование систем искусственного интеллекта для реализации концепции «Умного города» к одному из основных отраслевых направлений совершенствования регулирования. При этом в указанной Концепции отдельно обозначена необходимость совершенствования законодательства в сфере государственно-частного партнёрства и муниципального управления.
В соответствии с национальным проектом «Жилье и городская среда» Минстроем России утвержден паспорт ведомственного проекта по цифровизации городского хозяйства «Умный город». В развитие этих документов приказом Минстроя России от 25 декабря 2020 года №866/пр утверждена Концепция проекта цифровизации городского хозяйства «Умный город», где выделяются направления цифровизации городского хозяйства, в том числе:
- «умное» жилищно-коммунальное хозяйство: внедрение датчиков и умных устройств для оптимизации подачи энергоресурсов, контроля систем основных городских коммуникаций и инфраструктурных узлов;
- система «Безопасный город»: комплексные городские системы видеонаблюдения, элементы экстренного вызова служб, в том числе системы цифровой транспортной и экологической безопасности;
- цифровое городское управление: системы по градостроительному планированию, цифровые платформы вовлечения граждан в решение вопросов городского развития;
- цифровая трансформация муниципальных культурных и образовательных учреждений.
По официальным данным, содержащимся в информационно-аналитическом обзоре Минэкономразвития России «О развитии государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (февраль 2020 года) подавляющая часть проектов, которые реализуются в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о ГЧП и МЧП) и Федерального закона от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закон о концессии), составляют проекты муниципального уровня.
Соглашения о МЧП и концессионные соглашения в муниципальных образованиях имеют особую востребованность, поскольку максимально приближены к жизненным потребностям населения.
В этой связи настоящим законопроектом предлагается снять ограничения к заключению соглашений о МЧП в отношении вышеуказанных объектов в сфере ИТ.
При этом в положениях Закона о концессии предлагается четко зафиксировать полномочия органов местного самоуправления на принятие решений о заключении концессионных соглашений в отношении объектов ИТ, исключительное право на которые и (или) право использования которых принадлежат муниципальному образованию. Объекты ИТ смогут выступать объектами таких соглашений как самостоятельно, так с техническими средствами обеспечения их функционирования.
Соответствующие изменения вносятся в часть 11 статьи 12, наименование главы 61, статьи 331 и 332 Закона о ГЧП и МЧП, а также в часть 6 статьи 532 Закона о концессии.
Настоящие изменения станут одним из элементов проводимой в настоящее время гармонизации законодательства Российской Федерации в связи с комплексным совершенствованием организации публичной власти, включая систему полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
2. В часть 7 статьи 531 вносится уточнение, обеспечивающее возможность использования существующих результатов интеллектуальной деятельности не только при переработке (модификации) объекта ИТ, как это предусмотрено сейчас, но и при разработке новых объектов ИТ.
Согласно части 2 статьи 531 Закона о концессии в целях указанного Федерального закона к созданию объектов ИТ относятся мероприятия по разработке новых и (или) переработке (модификации) существующих объектов ИТ. Таким образом, действия по переработке (модификации) включены в понятие «создание объектов ИТ».
3. Согласно действующей части 5 статьи 532 Закона о концессиях концессионер вправе использовать информационные системы или совокупность информационных систем, в состав которых входят объекты ИТ, являющиеся объектами концессионного соглашения, для осуществления предпринимательской и иной деятельности, предусмотренной концессионным соглашением.
Согласно предлагаемым изменениям концессионер наделяется правом осуществления предусмотренной концессионным соглашением предпринимательской и иной деятельности с использованием любого объекта ИТ или объекта ИТ вместе с техническими средствами, обеспечивающими их функционирование, являющимися объектами концессионного соглашения.
4. Новыми частями 51 и 52 статьи 532 Закона о концессиях предлагается детализировать порядок направления инициативного предложения о заключении концессионного соглашения в отношении объектов ИТ, с учетом принадлежности исключительного права на них и (или) права их использования Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.
5. Согласно действующей редакции части 16 статьи 3 Закона о концессии объект концессионного соглашения и иное передаваемое концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущество отражаются на балансе концессионера, обособляются от его имущества. В отношении таких объекта и имущества концессионером ведется самостоятельный учет, осуществляемый им в связи с исполнением обязательств по концессионному соглашению, и производится начисление амортизации таких объекта и имущества.
Согласно пункту 1 статьи 256 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) амортизируемое имущество, полученное организацией от собственника имущества или созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации об инвестиционных соглашениях в сфере деятельности по оказанию коммунальных услуг или законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, подлежит амортизации у данной организации в течение срока действия инвестиционного соглашения или концессионного соглашения в порядке, установленном главой 25 НК РФ.
В пункте 3 статьи 257 НК РФ закреплены основные положения о нематериальных активах для целей главы 25 НК РФ, согласно которым амортизируемым имуществом являются нематериальные активы, являющиеся исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, в частности, исключительное право автора и иного правообладателя на использование программы для ЭВМ, базы данных, топологии интегральных микросхем.
При этом в случае, если концессионер не обладает исключительным правом на программы для электронных вычислительных машин (программы для ЭВМ), базы данных, информационные системы (в том числе государственные информационные системы) и (или) сайты в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» или других информационно-телекоммуникационных сетях, в состав которых входят такие программы для ЭВМ и (или) базы данных, и совокупности указанных объектов, то у концессионера отсутствуют основания для постановки объекта как нематериального актива у себя на балансе, поскольку он не является правообладателем таких нематериальных активов, и они предоставлены ему на праве использования.
В соответствии с пунктами 38 и 39 Положения по бухгалтерскому учету «Учет нематериальных активов» (ПБУ 14/2007), утвержденного приказом Минфина России от 27 декабря 2007 года № 153н, нематериальные активы, полученные в пользование, учитываются пользователем (лицензиатом) на забалансовом счете, а начисление по ним амортизации производится их правообладателем (лицензиаром), поскольку таковые не выбывают из состава его активов и продолжают учитываться на его балансе.
Соответственно, в случае, если концедент не передает концессионеру исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, а предоставляет право их использования, таковое учитывается у концессионера за балансом. Приказом Минфина от 31 октября 2000 года № 94н «Об утверждении Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций и инструкции по его применению» для данной ситуации счета бухгалтерского учета не предусмотрены.
Согласно приказу Минфина России от 31 декабря 2016 года № 256н «Об утверждении федерального стандарта бухгалтерского учета для организаций государственного сектора «Концептуальные основы бухгалтерского учета и отчетности организаций государственного сектора» субъектами бухгалтерского учета являются организации бюджетной сферы, финансовые органы, а также органы, осуществляющие кассовое обслуживание.
Абзацем вторым пункта 7 федерального стандарта бухгалтерского учета государственных финансов «Нематериальные активы», утвержденного приказом Минфина России от 15 ноября 2019 года № 181н, предусмотрено, что объект нематериальных активов признается в бухгалтерском учете того субъекта учета, который фактически использует (вправе использовать) указанный актив, как закрепленный за ним собственником (учредителем), так и полученный в ходе финансово-хозяйственной деятельности.
При этом вышеуказанный федеральный стандарт бухгалтерского учета государственных финансов «Нематериальные активы», а также федеральный стандарт бухгалтерского учета для организаций государственного сектора «Концессионные соглашения», утвержденный приказом Минфина России от 29 июня 2018 года № 146н, не определяют порядок учета нематериальных активов у концессионера.
С учетом всех приведенных положений нормативных документов, регулирующих вопросы налогообложения, а также бухгалтерского учета, концессионер не может отразить указанные нематериальные активы на своем балансе, начисление амортизации по ним производится не концессионером, а уполномоченными концедентом органами или организациями.
В этой связи настоящим законопроектом предлагается дополнить текущую редакцию части 16 статьи 3 Закона о концессии указанием на то, что начисление амортизации производится в соответствии с законодательством о налогах и сборах и законодательством о бухгалтерском учете. Данное уточнение позволит обеспечить соответствие положений части 16 статьи 3 Закона о концессии и нормативных правовых актов в сфере налогообложения и бухгалтерского учета.
При этом данное изменение соответствует практике ведения бухгалтерского учета в отношении результатов интеллектуальной деятельности, используемых концессионером на основании лицензионного договора.
В целом, комплекс изменений, предусмотренных настоящим законопроектом, направлен на дальнейшее совершенствование процессов цифровизации различных отраслей экономики и государственного управления для улучшения качества жизни наших граждан в сфере здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и других, а также для повышения качества предоставления им государственных и муниципальных услуг за счет дальнейшего развития современной инфраструктуры.