(первое чтение) О проекте федерального закона № 1161078-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части регламентации создания и осуществления деятельности центров реабилитации диких животных) (первое чтение)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - законопроект) разработан в целях регламентации отношений, предусматривающих содержание диких животных, а также деятельности центров реабилитации для травмированных и конфискованных диких животных.
По данным Росприроднадзора количество объектов животного мира, требующих реабилитации, только в Центральном федеральном округе составляет 1488 особей, практически всех видов, включая экзотических животных и птиц, членистоногих, личинок насекомых.
Следует отметить, что по данным органов государственной власти субъектов Российской Федерации и единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства (https://ofd.nalog.ru/) на территории Российской Федерации осуществляют деятельность более 80 центров реабилитации для диких животных. Помимо этого на территории России функционирует более 788 приютов для животных, большинство из которых частные, которые также могут заниматься лечением пострадавших объектов животного мира. Также реабилитацией объектов животного мира могут заниматься и физические лица. При этом число поступающих в один реабилитационный центр объектов животного мира, нуждающихсяв реабилитации, может достигать порядка 10 особей в день.
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами сохранение биоразнообразия, охрана редких и исчезающих видов животных отнесены к особо охраняемым государством ценностям, при этом объекты животного мира находятся в государственной собственности.
В настоящее время в российском законодательстве отсутствует определение понятия «центр реабилитации объектов животного мира», не определен порядок изъятия нуждающихся в реабилитации объектов животного мира.
Последствия данного пробела негативно сказываются на сохранении биоразнообразия в целом.
С одной стороны, граждане, изымающие объекты животного мира для их спасения, и лица, оказывающие помощь диким видам животных, могут быть привлечены к административной или уголовной ответственности (в зависимости от ценности объекта животного мира (от статуса его редкости)) за неправомерное изъятие государственной собственности. При этом такие лица, фактически оказывающие помощь и исполняющие публично принятые государством на себя функции по сохранению животного мира лишены какой-либо поддержки в виду отсутствия закрепленного понятия осуществления своей деятельности. С другой стороны, выявлены случаи изъятия из естественной среды животных под видом лечения для дальнейшей продажи (браконьерство).
Отсутствие необходимого регулирования в рассматриваемой сфере способствуют увеличению случаев причинения вреда находящимся в государственной собственности объектам животного мира, а в случаях возникновения ситуаций чрезвычайного характера – вреда популяциям и биоразнообразию целых экосистем.
Так, чрезвычайная ситуация, вызванная разливом нефтепродуктов в результате крушения танкеров в Керченском проливе 15.12.2024, привела к причинению массового вреда птицам и морским млекопитающим (дельфинам), при этом минимизацией последствий вреда, причиненного объектам животного мира, занимались волонтеры и организации, фактически осуществляющие деятельность по реабилитации морских млекопитающих (в г.Севастополь и в пос.Утриш). Однако какая-либо государственная поддержка данной работы стала возможна только после объявления режима чрезвычайной ситуации, и будет прекращена после ее окончания в силу отсутствия необходимого регулирования.
Создание государственных центров реабилитации, которое могли бы стать альтернативой предлагаемого законопроектом регулирования, нецелесообразно в связи с отсутствием необходимых средств федерального бюджета, сложностью поиска необходимого количества специалистов для работы в таких государственных организациях и нецелесообразностью запрета деятельности уже созданных негосударственных реабилитационных центров. При этом такой подход дополнительно разрушит взаимодействие государства с энтузиастами сохранения животных, являющимися активной частью гражданского общества, оказывающими содействие государству в достижении публичных целей сохранения биоразнообразия, охраны редких и исчезающих видов животных.
В этой связи в реализацию поручения Главы государства законопроектом предусматривается определение понятий «центр реабилитации объектов животного мира», «реабилитационное изъятие объектов животного мира», а также предусматривается регламентация деятельности реабилитационных центров и порядок реабилитации объектов животного мира, который будет устанавливаться органом государственной власти Российской Федерации в области охраны и использования животного мира.
Добыча объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а равно их содержание без соответствующих разрешений Росприроднадзора является правонарушением, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а в отдельных случаях указанные действия могут квалифицироваться как уголовно наказуемое деяние. При этом законодательно не определено, ответственность возникает за изъятие здорового или больного (травмированного) объекта животного мира (письмо Росприроднадзора от 12.03.2015 № АА-02-03-27/3677).
В настоящее время законодательство Российской Федерации о животном мире закрепляет разрешительный порядок изъятия (добычи) объектов животного мираиз среды обитания, предусматривающий необходимость оформления разрешенийв отношении каждого изымаемого объекта животного мира на их изъятие и на содержание в полувольных условиях. Механизм выпуска реабилитированного животного в среду обитания надлежащим образом не урегулирован. При этом в отношении объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, механизм изъятия объекта животного мира для целей их реабилитации в негосударственных реабилитационных центрах не предусмотрен.
Законопроект устраняет указанные пробелы и избыточное регулирование для случаев, когда необходимость изъятия объекта животного мира обусловлена необходимостью спасения его жизни, и регламентирует их выпуск в естественную среду обитания или дальнейшее содержание в полувольных условиях для случаев, когда выпуск животного в естественную среду обитания невозможен. В указанных целях законопроектом предлагается зафиксировать в законодательстве о животном мире для лиц, выполняющих реабилитацию и последующий выпуск реабилитированных животных, правовое регулирование, относящееся к мероприятиям в области охраны животного мира, устранив при этом необходимость получения ими соответствующих разрешений на пользование животным миром и содержание объектов животного мира в отношении каждого объекта животного мира, что упростит разрешительный порядок для указанных лиц. Необходимость и важность данного регулирования показала, в том числе ситуация с разливом нефтепродуктов, описанная выше.
В то же время, во избежание негативных последствий, связанных с непрофессиональным обращением с животными, необходимо введение обязательных норм и требований, предусмотренных в статье 28.2 законопроекта,а именно:
- обязательная передача реабилитируемого животного лицу, осуществляющему реабилитацию, или уведомление об изъятии уполномоченного органа;
- наличие разрешения на реабилитацию и соответствие требованиям к лицам, осуществляющим реабилитацию;
- проведение реабилитации под наблюдением ветеринара и по утвержденным программам;
- уведомление уполномоченного органа о невозможности дальнейшего выпуска реабилитированного объекта животного мира (далее – объекты животного мира, неподлежащие реабилитации);
- выпуск реабилитированного животного на территории изъятияили в аналогичных условиях;
- возможность передачи объектов животного мира, неподлежащих выпуску, юридическим и физическим лицам, для содержания в природоохранных, научныхи просветительских целях по разрешению на оборот объектов животного мира, выдаваемому специально уполномоченным органом по охране окружающей среды;
- возможность передачи объектов животного мира, неподлежащих выпуску, для содержания в природоохранных, научных и просветительских целяхпо разрешению на использование объектов животного мира;
- учет условий содержания и отсутствия нарушений законодательствапри передаче объектов, не подлежащих выпуску;
- уведомление специально уполномоченного государственного органапо охране, контролю и регулированию использования объектов животного мираи среды их обитания о гибели объектов животного мира в процессе реабилитациии предоставление заключения ветеринара и протокола вскрытия.
Законопроектом также предлагается ряд норм, направленных на устранение возможности злоупотреблений со стороны лиц, имеющих право на реабилитацию объектов животного мира, наносящих ущерб, в том числе редким и находящимся под угрозой исчезновения видам. В частности, это необходимость уведомления государственных органов на основных этапах действий, связанных с реабилитацией объектов животного мира, обеспечивающая их прослеживаемость, в чем,в большинстве своем, реабилитационные центры заинтересованы, поскольку это призвано также подтвердить легитимность их действий перед лицом контролирующих органов.
При этом законопроектом предусмотрена процедура согласования места, времени и способа выпуска реабилитированных объектов животного мира, которая одновременно обеспечивает решение ряда задач: фактическое подтверждение надлежащего завершения реабилитации, юридическое оформление прекращение владения реабилитационным центром объектом животного мира как государственным имуществом, подтверждение уполномоченным органом соблюдения установленных законодательством требований и ограничений по выпуску объекта животного мира в естественную среду обитания. Замена предложенной законопроектом процедуры на иной порядок выпуска животных (например, уведомительный) потребует оформления и представления реабилитационным центром ряда избыточных документов, приведет к перекладыванию на него ответственности уполномоченного органа в части соблюдения обязательных требований и ограничений, и создаст необходимость доказывания прекращения прав владения объектом животного мира в случае гибели или незаконной торговли аналогичным животным, что особенно актуально в отношении объектов животного мира, занесенных в красные книги Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Предлагаемый законопроектом разрешительный режим по выдаче разрешений на реабилитацию объектов животного мира заменяет существующий разрешительный режим использования объектов животного мира, что не приведет к увеличению нагрузки ни на органы государственной власти, ни на лиц, занимающихся реабилитацией объектов животного мира. Так, например, только из приведенных выше данных объектов животного мира, требующих реабилитации, только в Центральном федеральном округе, выдача разрешений с 1488 может сократится до 2 (в зависимости ценности объекта животного мира (охранного статуса)).
Следует отметить, что деятельность по реабилитации объектов животного мира осуществляется в интересах государства, защиты его собственности и является общественно полезной.
В результате осуществления деятельности по реабилитации объектов животного мира причинения вреда иным охраняемым законодательством Российской Федерации ценностям не прогнозируется.
Вышеуказанное свидетельствует о необходимости четкой регламентации деятельности лиц, осуществляющих реабилитацию объектов животного мира, путем введения обязательных требований.
Альтернативные способы урегулирования выявленного риска отсутствуют.
Поскольку законопроектом предполагается, что разрешения на реабилитацию объектов животного мира выдаются лицам, осуществляющим реабилитацию объектов животного мира, для восстановления и (или) установления способностиих к обитанию в состоянии естественной свободы, что производится в публичном интересе, и финансирование такой деятельности представляет собой чаще всего затраты физических и юридических лиц на добровольной основе, представляется правильным государственную пошлину не вводить и осуществлять выдачу таких разрешений на безвозмездной основе. В связи с чем в перечне федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменениюили принятию в связи с принятием законопроекта предусмотрены измененияв Налоговый кодекс Российской Федерации.
Также перечень сведений и документов, которые необходимо представить заявителю для получения разрешения на реабилитацию объектов животного мира, порядок административных процедур должны быть определены в соответствующем административном регламенте, утвержденном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти Российской Федерации. При этом, принимая во внимание значительное количество существующих реабилитационных центров, взаимодействие с которыми в настоящее время фактически осуществляется уполномоченным органом для целей реабилитации объектов животного мира, которую уполномоченный орган не имеет возможности осуществить, требования и ограничения для деятельности для получения разрешений должны быть установлены исходя из существующей практики организации их деятельности.
Указанных подход позволит избежать закрытия существующих негосударственных центров реабилитации и передачи содержащихся в них животных.
С учетом предложенного законопроектом подхода в виде поддержки создания негосударственных центров реабилитации развитие их создания будет определяться исходя из востребованности их деятельности как государством (например, в регионах, традиционно являющихся местом ввоза в Российскую Федерацию экзотических животных, или реализующих программы восстановления популяций объектов животного мира), так и гражданским обществом. При этом принятие законопроекта позволит реализовывать предусмотренные национальным проектом «Экологическое благополучие» меры поддержки для содействия создания и реализации деятельности центров, в том числе на территориях, особо нуждающихся в такой деятельности (например, в связи с возникновением чрезвычайной ситуации или в связи с планами развития экономической деятельности, влекущей фрагментацию ареалов обитания и причинения вреда животным).
Кроме того, в целях исключения существования правового пробела в законодательстве Российской Федерации понятийный аппарат Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» дополняется определениями понятий «полувольные условия» и «искусственно созданная среда обитания».
Дополнительно вводится статья в Лесной кодекс Российской Федерации, позволяющая осуществлять деятельность по реабилитации животных в лесах, как один из видов использования лесов. Это откроет возможность размещения реабилитационных центров для диких животных на землях лесного фонда.
Установление указанной возможности направлено, в первую очередь, на необходимость упрощения задачи по организации деятельности лицам, планирующим заниматься столь значимым видом деятельности, как спасение пострадавших диких животных (объектов животного мира). При этом в большинстве случаев возникающие сложности связаны с отсутствием подходящих земельных участков либо с затруднениями в их предоставлении.
Следует отдельно отметить, что лес является естественной средой обитания для многих видов объектов животного мира, в связи с чем нахождение объектов животного мира в границах лесных участков с высокой долей вероятности призвано ускорить процессы их реабилитации.
Сложившаяся практика реализации законодательства в области обращения с животными, связанная с осуществлением федерального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию диких животных, содержащихся или используемых в условиях неволи, в том числе принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации (за исключением соблюдения требованийк содержанию и использованию таких животных в культурно-зрелищных целях), выявила наличие проблем, связанных с отсутствием законодательно установленных норм содержания и использования диких животных в условиях неволи.
Следует отметить, что наряду с достаточно высокой степенью урегулированности сферы отношений, связанных с содержанием и использованием животных в культурно-зрелищных целях, правовое регулирование в сфере содержания и использования диких животных в неволе практически отсутствует.
В этой связи законопроектом предлагается наделить Правительство Российской Федерации полномочием по принятию нормативного правового акта, которым будут утверждены требования к содержанию и использованию диких животных в неволе, в том числе условия содержания и использования диких животных в неволе, требования к местам их содержания и лицам, осуществляющим их использование.
Принятие законопроекта не потребует выделения дополнительных средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В законопроекте присутствуют обязательные требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее - обязательные требования), информация о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельностии предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требованийили последствиях их несоблюдения.
В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта, если иное не установлено федеральным законом, Указом Президента Российской Федерации или международным договором Российской Федерации, предусматривающими установление обязательных требований. В этой связи законопроектом предусматривается особый порядок его вступления в силу.
Принятие законопроекта не потребует выделения дополнительных средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, не выявлено.
Предлагаемые законопроектом решения не влияют на достижение целей государственных программ Российской Федерации.
Проекты федеральных законов, аналогичные по своему содержанию законопроекту, на рассмотрении в палатах Федерального Собрания Российской Федерации отсутствуют.
Законопроект соответствует положениям договора о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.