(первое чтение) О проекте федерального закона № 987352-7 "О внесении изменения в статью 247 Уголовного кодекса Российской Федерации" (в части уточнения уголовной ответственности за нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона "О внесении изменения в статью 247 Уголовного кодекса Российской Федерации"

Проект Федерального закона "О внесении изменения в статью 247 Уголовного кодекса Российской Федерации" направлен на изменение диспозиции части первой статьи 247 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также на увеличение размера штрафа, установленного частями первой и второй статьи 247 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Согласно статье 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Согласно данным, приведенным в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19.04.2017 № 176, ежегодно образуется примерно 4 млрд. тонн отходов производства и потребления, из которых 55-60 млн. тонн составляют твердые коммунальные отходы.
В 2016 году согласно данным из территориальной схемы по обращению с отходами в Санкт-Петербурге сбор твердых коммунальных отходов составил 1 680 400 тонн, из этого количества лишь 287 000 тонн переработано (17%), 1 393 400 размещено на полигонах (83%), но, вместе с тем, в конце 2016 года в Петербурге было зафиксировано 763 свалки. По данным комитета по благоустройству в ноябре 2019 года на территории Санкт-Петербурга было расположено порядка 200 несанкционированных свалок, общей площадью более 200 га. Большая часть из них была обнаружена в течение 2019 года.
В связи с этим вопросы совершенствования механизмов привлечения к ответственности за нарушения требований законодательства в области обращения с отходами, включая образование несанкционированных свалок, являются актуальными.
Согласно действующему законодательству к лицам причастным к организации несанкционированной свалки применяются различные виды наказаний, на них распространяется и административная и уголовная ответственность. За последние 3 года Главным следственным управлением Следственного комитета Российской Федерации по городу Санкт-Петербургу усилилась работа по привлечению к уголовной ответственности физических лиц, виновных в организации несанкционированных свалок.
Согласно данным официального сайта Судебного Департамента при Верховном Суде Российской Федерации по статье 247 Уголовного кодекса Российской Федерации "Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов" в 2016 году осуждено 11 лиц (в том числе по части 1 - 5 человек, по части 2 - 6 человек), в 2017 году - 10 лиц (в том числе по части 1 - 2 человека, по части 2 - 8 человек). За 12 месяцев 2018 года возбуждено 2 уголовных дела и 3 направлены в суд.
Согласно представленной аппаратом Комитета по экологии Парламентской Ассоциации Северо-Запада России информации на территории северо-запада России сложилась следующая правоприменительная практика в отношении статьи 247 Уголовного кодекса Российской Федерации:
Республика Коми – за 2017-2018 год возбуждено 4 уголовных дела;
Вологодская область – практика отсутствует, отмечается необходимость пересмотра диспозиции и санкции ч. 2 ст. 247 Уголовного кодекса Российской Федерации;
Ленинградская область – за последние 5 лет возбуждено 7 уголовных дел;
Калининская область – отмечается актуальность статьи, информация не представлена;
Мурманская область – за последние 5 лет возбуждено 2 уголовных дела, вынесен приговор в виде штрафа в размере 100 тыс. рублей.
Незначительное количество осужденных при существующей в Российской Федерации ситуации, характеризующейся многочисленными нарушениями законодательства в области обращения с отходами производства и потребления, обусловлено, в первую очередь, несовершенством диспозиции части 1 статьи 247 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Основной причиной необходимости внесения изменений является то, что Верховный Суд Российской Федерации 31 октября 2017 года внес изменения в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 года № 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования", которые разъяснили, что: "Согласно части 1 статьи 247 Уголовного кодекса Российской Федерации предметом транспортировки, хранения, захоронения, использования или иного обращения с нарушением установленных правил являются только такие вещества и отходы, которые относятся к радиоактивным, бактериологическим или химическим". Такая позиция Верховного Суда Российской Федерации больше не позволяет привлекать к уголовной ответственности лиц, занимающихся организацией несанкционированных свалок отходов, на которых не удается обнаружить отходы, подпадающие под указанные категории "радиоактивные", "бактериологические" или "химические".
Существует мнение о том, что несанкционированное складирование отходов, относящихся к IV и V классу опасности (малоопасные отходы и практически неопасные отходы) не может повлечь общественно опасных последствий в виде причинения существенного вреда здоровью человека либо окружающей среде, а также трудно доказуемым представляется и доказывание этого вреда. В опровержение этой позиции стоит отметить следующее.
Приказом Минприроды России от 08.07.2010 № 238 утверждена Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды. Методикой предусмотрен расчет размера вреда почвам при их захламлении, возникшем при складировании на поверхности почвы отходов производства и потребления.
Для исчисления размера вреда необходимо определение массы отходов с одинаковым классом опасности (тонна) и количества видов отходов, сгруппированных по классам опасности в пределах одного участка, на котором выявлено несанкционированное размещение отходов производства и потребления.
В связи с необходимостью инструментального определения массы отходов, что сопряжено со значительными временными и финансовыми затратами (инженерно-экологические исследования, геодезическая съемка, отбор проб отходов с разной глубины и исследование их агрегатного состояния, класса опасности), а также в связи отсутствием юридического определения понятия "почва" применительно к землям населенных пунктов, использование данной методики затруднено.
Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Санкт-Петербурга с 2016 года использует утвержденную приказом Минприроды России от 28.04.2008 № 107 Методику исчисления размера вреда, причиненного объектам животного мира, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, а также иным объектам животного мира, не относящимся к объектам охоты и рыболовства и среде их обитания (далее - Методика).
Удобство применения Методики заключается в том, что она может использоваться для исчисления размера вреда без обязательной привязки к понятию "почва", необходимо лишь инструментальное определение площади земельного участка, на котором уничтожены местообитания беспозвоночных животных.
В то же время, для применения данной Методики необходимо установление факта уничтожения беспозвоночных животных при уничтожении их местообитания в результате нарушения экологических требований при обращении с отходами. При этом уничтожение местообитания животных происходит не за счет воздействия химических элементов, входящих в состав отходов, а за счет изоляции местообитания отходами от доступа кислорода, естественного освещения, нарушения гидротермического режима, уничтожения растительного покрова и слоя растительных остатков, изменения механической структуры.
Для установления факта заселенности территории беспозвоночными животными и факта уничтожения их местообитания в рамках административного производства назначается экспертиза, которая поручается специалистам в области биологии, имеющим ученые степени и работающим в научных учреждениях Санкт-Петербурга.
Таким образом, основным доказательством по делу служит экспертное заключение, которое устанавливает факт уничтожения беспозвоночных животных при уничтожении их местообитания отходами вне зависимости от класса их опасности и химического состава.
Необходимо обратить особое внимание на то, что размер вреда, причиненного объектам животного мира, состоит из двух составляющих. Первая часть - невосполнимый вред окружающей среде, связанный с уничтожением объектов животного мира, а вторая часть - затраты на выполнение комплекса работ, связанных с восстановлением местообитаний животного мира. При этом, как показывает практика, стоимость восстановительных работ значительно превышает вред окружающей среде, рассчитанный по данной Методике.
В Заключении Комиссии Совета законодателей Российской Федерации по координации законотворческой деятельности и мониторингу законодательства на проект законодательной инициативы № 7-575 (от 26.09.2018) указывается на возможную конкуренцию административного и уголовного законодательства при решении вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности в случае внесения предлагаемых изменений в ст. 247 Уголовного кодекса Российской Федерации, однако законопроект расширяет диспозицию данной нормы, оставляя при этом имеющуюся в настоящее время конструкцию угрозы причинения существенного вреда и его непосредственного причинения в результате совершения преступления в качестве составообразующего признака. Кроме этого, в настоящее время в частях статьи 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях содержится указание на то, что состав административного правонарушения образуют только такие действия, "если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния".
Стоит отметить, что на данный момент совершение преступления в сфере экологии, предусмотренного частью первой статьи 247 Уголовного кодекса Российской Федерации, наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей, преступления, предусмотренного частью второй статьи 247 Уголовного кодекса Российской Федерации, наказываются штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей. Однако по информации надзорных ведомств судебная практика такова, что максимальное устанавливаемое наказание по решению суда не превышает 100 тыс. рублей, что не является соразмерным наказанием для преступников.
Исходя из этого можно сделать вывод, что установленная ответственность не является серьёзным наказанием, а также не выступает как превентивная мера. В таких условиях недобросовестным предпринимателям легче заплатить штраф, чем соблюдать природоохранное законодательство. Вместе с тем, ущерб экологии, который причиняется данной деятельностью, оценивается в десятки миллионов рублей, а устранение последствий несанкционированных свалок проводится уже за счет бюджетного финансирования.
Так, в 2018 году только уполномоченными органами власти Санкт-Петербурга на проведение работ по ликвидации несанкционированных свалок на территории города было израсходовано более 478 млн. рублей. В 2019 году на выполнение работ по ликвидации несанкционированных свалок запланировано потратить почти 1 млрд. рублей. В проекте бюджета на 2020 год аналогично заложено порядка 1.3 млрд. рублей на данные цели.
Законопроект предлагает увеличить размеры штрафа по ч. 1 ст. 247 Уголовного кодекса Российской Федерации с максимальных на настоящий момент 300 тыс. руб. до 500 тыс. руб., а по ч. 2 - с действующего диапазона от 100 тыс. руб. до 300 тыс. руб. на пределы от 500 тыс. руб. до 3 млн. руб., что не противоречит положениям ч. 2 ст. 46 Уголовного кодекса Российской Федерации. При этом минимальная сумма штрафа по ч. 1 ст. 247 Уголовного кодекса Российской Федерации не предполагается к изменению и определяется Общей частью Уголовного кодекса Российской Федерации. Кроме этого, предусмотрено расширение норм статьи 247 Уголовного кодекса Российской Федерации на "накопление, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение и иное обращение с отходами производства и потребления".
Изменение альтернативно назначаемых видов наказаний, перечень которых содержится в части первой и части второй статьи 247 Уголовного кодекса Российской Федерации, считаем нецелесообразным, в связи с неиспользованием альтернативно назначаемых видов наказаний судами.
Обоснованием увеличения размеров штрафов как меры наказания за совершение указанного преступления может являться любое уголовное дело по ст. 247 Уголовного кодекса Российской Федерации последних лет, так как в ходе их расследования установленные размеры причиненного ущерба, в подавляющем большинстве случаев, исчислялись миллионами рублей, необходимыми для восстановления природных объектов и ресурсов.
Ниже изложены наиболее показательные случаи привлечения физических лиц к уголовной ответственности по ст. 247 Уголовного кодекса Российской Федерации, возбужденные по материалам проверок Следственного комитета. Необходимо отметить, что в ходе расследования было доказано нанесение существенного вреда окружающей среде, в том числе отходами, не имеющими в своем составе радиоактивные, бактериологические и химические вещества.
Так, Соколов А.Г. в 2017 году приговором Пушкинского районного суда признан виновным по ч. 2 ст. 247 Уголовного кодекса Российской Федерации с наложением штрафа 100 тыс. руб. за то, что умышленно захоронил, использовал и совершил иное обращение экологически опасных веществ и отходов производства и потребления 3 и 4 класса опасности с нарушением установленных правил, тем самым уничтожил местообитание объектов животного мира, относящимся к беспозвоночным животным, то есть совершил преступление, предусмотренное ч. 2 ст. 247 Уголовного кодекса Российской Федерации на земельном участке общей площадью 11 530 кв.м, тем самым нанеся вред окружающей среде в размере 3,1 млн. руб.
Абрамишвили Г.В. в 2018 году приговором Колпинского районного суда признан виновным по ч. 2 ст. 247 Уголовного кодекса Российской Федерации с назначением ему наказания в виде лишения свободы сроком на 1 год условно. В рамках уголовного дела удовлетворен гражданский иск Комитета о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, на сумму 961,6 тыс. руб. и иск прокуратуры Колпинского района о взыскании материального ущерба в размере 4,33 млн. руб. для устранения несанкционированной свалки. На основании материалов уголовного дела Абрамишвили Г.В. на территории общей площадью 4550 кв.м, организовал уплотненное хранение отходов производства и потребления 4 класса опасности, которое повлекло уничтожение местообитания объектов животного мира, причинение вреда среде обитания объектов животного мира в размере 961 619 рублей, а также создал необходимость проведения работ по ликвидации несанкционированной свалки, стоимость которых составляет 4 330 300 рублей.
Следственным отделом по Красногвардейскому району в сентябре 2015 года в суд было направлено уголовное дело № 237778 по ч. 2 ст. 247 Уголовного кодекса Российской Федерации по обвинению директора ООО "ТЕХКОМ" Овчинникова И.А. в нарушении санитарно-эпидемиологического законодательства, который под видом оказания услуг по безвозмездному выравниванию территории под создание площадки для складирования снега по адресу: Санкт-Петербург, ул. Челябинская, между домами 109 и 125, незаконно организовал хранение отходов грунта "опасной" категории, вывозимых с объекта капитального строительства - торгового комплекса, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, ул. Магнитогорская, д. 11, литер. Н, и хранение грунта группы "чрезвычайно опасной" категории, вывозимого с объекта капитального строительства, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, пр. Индустриальный, участок №1, что повлекло загрязнение почвы, относящееся к категории "чрезвычайно опасная" по содержанию органических соединений 1-го класса опасности. Стоимостная оценка ущерба, причиненного окружающей среде, составила 24 млн. 500 тыс. руб. По результатам рассмотрения данного дела Красногвардейским районным судом г. Санкт-Петербурга 02.08.2016 Овчинникову И.А. назначено наказание в виде штрафа в размере 250 тыс. руб., в то же время он был освобожден от наказания вследствие акта об амнистии.
Следственным отделом по Пушкинскому району Главного следственного управления 31.03.2017 в суд было направлено уголовное дело по ч. 2 ст. 247 Уголовного кодекса Российской Федерации по обвинению Баландина С.А. в организации незаконной свалки отходов 1-го класса опасности на земельном участке в пос. Шушары общей площадью около 1 га, чем был причинен ущерб на сумму 26 млн. руб. Приговором Пушкинского районного суда г. Санкт-Петербурга последний 17.05.2017 был признан виновным и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 100 тыс. руб.
Следственным отделом по Красногвардейскому району Главного следственного управления 28.06.2017 было направлено в суд уголовное дело по ч. 2 ст. 247 Уголовного кодекса Российской Федерации по обвинению Белого А.Ю. в незаконной организации хранения отходов 3-го и 4-го класса опасности на 2-х земельных участках на территории предприятия "Ручьи" (Беляевка), что повлекло причинение вреда среде обитания объектов животного мира и причинило ущерб на сумму не менее 7 млн. 454 тыс. руб. Судом в отношении Белого 17.05.2018 был вынесен обвинительный приговор по ч. 2 ст. 247 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, по мнению авторов законопроекта планируемое увеличение штрафов за соответствующие деяния представляется обоснованным с учетом общественной значимости охраняемых законом отношений и существующей в Российской Федерации ситуации, связанной с обращением с отходами.
Проект федерального закона получил поддержку со стороны Главного следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Санкт-Петербургу, Природоохранного прокурора Санкт-Петербурга, Департамента Росприроднадзора по Северо-Западному федеральному округу, Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности и Комитета государственного экологического надзора Ленинградской области. Также законодательная инициатива поддержана Постоянным комитетом по экологии Парламентской Ассоциации Северо-Запада России.
В соответствии с полученным из Федерального Собрания Российской Федерации Отзывом (от 19 сентября 2019 года № 3.1-23/3335) Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству (далее – Комитет) по итогам рассмотрения предложенной инициативы Комитет поддерживает концепцию представленного проекта, с учетом незначительных замечаний. Кроме этого, согласно аналитическому материалу Аналитического управления СФ "Усиление наказания для недобросовестных предпринимателей за образование несанкционированных свалок представляется целесообразным".
Считаем, что принятие данного законопроекта позволит органам надзора, а также уголовного судопроизводства снова проводить работу по привлечению к уголовной ответственности лиц, организовывающих несанкционированные свалки на территории как Санкт-Петербурга, так и Российской Федерации. Неотвратимость наказания в совокупности с большим размером штрафа, несомненно, приведет к уменьшению количества несанкционированных свалок и к улучшению экологического состояния окружающей среды.