(первое чтение) О проекте федерального закона № 1091122-7 "О внесении изменений в статьи 1070 и 1100 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" (об уточнении правил возмещения вреда, причиненного правоохранительными и судебными органами)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА 
к проекту федерального закона «О внесении изменений в статьи 1070 и 1100 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации»

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предполагает различные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (статья 27.1), среди которых наиболее посягающей на права и свободы человека мерой является административное задержание – кратковременное ограничение свободы, максимальный срок которого составляет 48 часов (ст. 27.3, ч. 3 ст. 27.5). Вместе с тем даже незначительное по времени ограничение свободы является вмешательством в свободу и личную неприкосновенность, право на которые охраняется положениями Конституции Российской Федерации (статья 22). Этому корреспондирует и статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Европейская конвенция).
Соответствующая правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации отражена в Постановлении от 16 июня 2009 года № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М.Ю. Карелина, В.К. Рогожкина и М.В. Филандрова».
Конституционный Суд Российской Федерации указал, что понятие «лишение свободы» в его конституционно-правовом смысле имеет автономное значение, которое заключается в том, что вводимые в отраслевом законодательстве меры, влекущие за собой лишение свободы, должны отвечать критериям правомерности в контексте статьи 22 Конституции Российской Федерации и статьи 5 Европейской конвенции, составляющих нормативную основу регулирования ареста, задержания, заключения под стражу и содержания под стражей в качестве мер допустимого лишения свободы. При этом задержание, арест, заключение под стражу и содержание под стражей, несмотря на их процессуальные различия, по сути есть лишение свободы. Данные формы лишения свободы Европейский Суд по правам человека предлагает оценивать по сущностным признакам, таким как принудительное пребывание в ограниченном пространстве, изоляция человека от общества, семьи, прекращение выполнения служебных обязанностей, невозможность свободного передвижения и общения с неограниченным кругом лиц. Данная позиция отражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 2009 года № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М.Ю. Карелина, В.К. Рогожкина и М.В. Филандрова».
Административное задержание, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации, не может применяться в качестве принудительной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, если оно не обусловлено целями, определенными в подпункте «c» пункта 1 статьи 5 Европейской конвенции, в силу которого законным признается задержание лица, произведенное с тем чтобы оно предстало перед компетентным органом по обоснованному подозрению в совершении правонарушения или в случае, когда имеются достаточные основания полагать, что необходимо предотвратить совершение им правонарушения или помешать ему скрыться после его совершения.
Федеральный законодатель, реализуя положения статей 52 и 53 Конституции Российской Федерации, установил в Гражданском кодексе Российской Федерации ответственность за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов; при этом, по общему правилу, лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине (пункт 2 статьи 1064).
Несмотря на то, что в тексте пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации отсутствует непосредственное указание на незаконное административное задержание как основание ответственности вследствие причинения вреда, это не может означать, согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, что действие данных статей и аналогичных ей не распространяется на случаи, когда право на свободу ограничивается в связи с административным задержанием на срок не более 48 часов как обеспечительной мерой при производстве по делам об административных правонарушениях, за совершение которых может быть назначено наказание в виде административного ареста. Иное не соответствует ни Конституции Российской Федерации, ни Европейской конвенции.
Вместе с тем на практике суды не всегда учитывают позицию Конституционного Суда Российской Федерации о праве требовать возмещение вреда вследствие незаконного административного задержания. Суды отказывают в удовлетворении соответствующих исков, ссылаясь на отсутствие в законе прямого указания на данное право (см. Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 6 ноября 2018 г. по делу № 33-8263/2018; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 июля 2019 г. № 56-КГ19 и т.д.).
Помимо административного задержания, данная проблема имеет место на практике в отношении таких связанных с ограничением свободы мер, как незаконное задержание в качестве подозреваемого, а также незаконное помещение в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел (Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. № 440-О «По жалобе гражданки Аликиной Татьяны Николаевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 1 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации», Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2019 г. № 38-П «По делу о проверке конституционности положений статей 1070 и 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 22 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в связи с жалобой гражданки А.».
Таким образом, возникшая неопределённость в правоприменительной практике может быть устранена лишь при путем изменения нормы закона.
Законопроектом предлагается ввести для перечней мер, содержащихся в пункте 1 статьи 1070 и абзаце третьем статьи 1100 ГК РФ родовое понятие «лишение (ограничение) свободы», а также указать, что содержащиеся в них перечни не являются исчерпывающими.
Помимо этого, в указанные неисчерпывающие перечни мер законопроектом в целях избегания возможных противоречий в правоприменении предлагается включить прямое указание на такие меры, как административное задержание и незаконное задержание в качестве подозреваемого.
Предлагаемый законопроект составлен с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и направлен на устранение противоречий в правоприменительной практике.