* (первое чтение) О проекте федерального закона № 310882-8 "О государственном регулировании производства и оборота табачных изделий, табачной продукции, никотинсодержащей продукции и сырья для их производства"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота табачных изделий, табачной продукции, никотинсодержащей продукции и сырья для их производства"

Проект федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота табачных изделий, табачной продукции, никотинсодержащей продукции и сырья для их производства" (далее - законопроект) разработан в целях сокращения объемов нелегального производства и оборота табачной и никотинсодержащей продукции.
По оценкам экспертов, доля нелегальной табачной продукции в Российской Федерации за 2016 - 2018 годы увеличилась с 1,5% до 8%. В 2019 году тенденция к увеличению нелегального оборота табачной продукции сохранилась - в I квартале 2019 г. доля нелегальной табачной продукции составила 10,3% (по данным TNS Kantar).
В 2020 году доля нелегальной табачной продукции сократилась до 7%. Однако существенную роль в замедлении данной тенденции сыграли ограничения в виде закрытия государственных границ и сокращения каналов продаж, связанные с распространением коронавирусной инфекции.
Федеральным законом от 15 октября 2020 г. № 321-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части введения обратного акциза на этан, сжиженные углеводородные газы и инвестиционного коэффициента, применяемого при определении размера обратного акциза на нефтяное сырье" с 1 января 2021 г. были повышены ставки акциза на табачную продукцию на 20% по сравнению с 2020 годом.
На фоне увеличения ставок акциза на табачную продукцию в 2021 г. доля нелегальной табачной продукции на российском рынке составила 11,5% (по данным АНО "ННЦК").
Во II квартале 2022 г. доля нелегальных сигарет составила 12,1% (по данным АНО "ННЦК").
Наблюдающийся рост объемов нелегального производства и оборота табачной продукции по экспертным оценкам приведет к выпадающим доходам бюджета в виде акцизов в 2024 году в размере 34 млрд руб., в 2026 году - 50 млрд руб., в 2028 году - 74 млрд руб.
При этом согласно финансово-экономическому обоснованию к законопроекту совокупная величина расходов бюджета, связанных с принятием законопроекта, составляет порядка 340 млн. рублей (1% от суммы планируемых к поступлению в 2024 году акцизов).
Наличие нелегального рынка также наносит ущерб финансовому положению его добросовестных участников, отвлекая денежные средства из легального оборота в теневой сектор.
Реализация положений законопроекта, направленных на сокращение объемов нелегального производства и оборота табачной и никотинсодержащей продукции, при неизменном количестве потребителей такой продукции позволит не только обеспечить поступление акцизов в бюджет, но и направить денежные средства, получаемые нелегальными производителями от продажи табачной и никотинсодержащей продукции, в легальное поле, что будет способствовать увеличению доходности добросовестных участников рынка.
При этом в рамках реализации положений законопроекта дополнительные расходы субъектов предпринимательской деятельности предполагаются в пределах государственной пошлины.
Таким образом, баланс выгод государства и субъектов предпринимательского сообщества от введения предлагаемого регулирования превышает издержки адресатов разрабатываемого законопроекта.
В настоящее время Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства и оборота табачной продукции. Вместе с тем отдельными функциями по регулированию табачного рынка наделены Минздрав России, МВД России, Роспотребнадзор, ФНС России и ФТС России. При этом конкретные и действенные механизмы контроля за производством и оборотом табачной продукции в рамках этих функций практически отсутствуют.
Кроме того, на законодательном уровне вопросы производства и оборота никотинсодержащей продукции также урегулированы недостаточно, отсутствует должный контроль со стороны государства.
Разрозненное нормативно-правовое регулирование и несогласованные задачи приводят к отсутствию скоординированных решений в этой сфереи, как следствие, увеличению нелегального производства и оборота табачной и никотинсодержащей продукции.
Законопроектом предусматривается введение государственного регулирования производства и оборота табачной продукции, никотинсодержащей продукции и сырья для их производства (далее - сырье) в Российской Федерации в рамках отдельного отраслевого закона с установлением специализированного контроля (надзора) в указанной сфере, при этом в качестве модели регулирования предлагается использовать уже налаженную систему государственного регулирования и контроля алкогольного рынка.
В целях предотвращения незаконного производства табачных изделий, табачной и никотинсодержащей продукции и сырья законопроектом предлагается установить требования к основному технологическому оборудованию для их производства путем введения обязанности по его обязательной государственной регистрации.
При этом в случае, если такое оборудование не используется, оно должно быть законсервировано.
В целях учета объема производства и оборота табачной продукции, никотинсодержащей продукции и сырья законопроектом предусматривается использование государственной информационной системы мониторинга за оборотом товаров, подлежащих обязательной маркировке средствами идентификации (ГИС МТ).
Учет объема производства и оборота табачной продукции и никотинсодержащей продукции осуществляется посредством применения технических средств информационного обмена, используемых производителями и участниками оборота для представления информации в ГИС МТ.
При этом учет объема производства и оборота сырья осуществляется путем представления информации в ГИС МТ посредством использования технических средств фиксации и передачи информации об объеме производства и оборота.
Законопроектом предлагается установить виды деятельности в сфере табачного рынка и рынка никотинсодержащей продукции, осуществление которых подлежит лицензированию, а также порядок получения (переоформления) и аннулирования действия лицензий. Так, законопроектом предусмотрено лицензирование следующих видов деятельности:
производство, хранение и поставки произведенных табачной продукции, сырья, никотинсодержащей продукции и никотинового сырья;
производство, хранение и поставки произведенных табачной продукции и никотинсодержащей продукции;
ввод в оборот при ввозе в Российскую Федерацию и вывод из оборота при вывозе из Российской Федерации табачной продукции и никотинсодержащей продукции;
ввод в оборот при ввозе в Российскую Федерацию и вывод из оборота при вывозе из Российской Федерации сырья и никотинового сырья;
производство, хранение и поставки произведенных сигар;
закупка табачной продукции и никотинсодержащей продукции для ее реализации в качестве товаров, помещенных под таможенную процедуру беспошлинной торговли.
При этом ввиду наличия значительного количества торговых объектов (в том числе мелких), возможности возникновения чрезмерной административной и финансовой нагрузки как на малое и среднее предпринимательство, так и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, увеличения расходов региональных бюджетов лицензирование розничной продажи законопроектом не предусмотрено.
В целях установления размера государственной пошлины за действия федерального органа по контролю и надзору, связанные с лицензированием деятельности по производству и обороту табачной и никотинсодержащей продукции и сырья, будут предусмотрены соответствующие изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации. При этом государственная пошлина не будет являться обременительной и не создаст избыточную финансовую нагрузку на организации, осуществляющие легальную деятельность на табачном рынке и рынке никотинсодержащей продукции.
На предотвращение незаконных производства и оборота табачной и никотинсодержащей продукции и сырья также направлены такие содержащиеся в законопроекте положения, как запрет розничной продажи табачных изделий, никотинсодержащей продукции не в потребительской упаковке, отдельные ограничения по перемещению продукции и изделий, обязательное наличие сопроводительных документов при их обороте.
В законопроекте предлагается установить основные положения, регулирующие вопросы федерального государственного контроля (надзора), определить круг полномочий федерального органа по контролю и надзору в регулируемой сфере, основания для приостановления и аннулирования лицензий, а также применение иных мер воздействия по отношению к недобросовестным участникам рынка, в том числе изъятие или конфискацию табачных изделий, табачной и никотинсодержащей продукции и сырья, находящихся в нелегальном обороте, а также оборудования для их производства.
Таким образом, законопроектом устанавливаются обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), при рассмотрении дел об административных правонарушениях и соответствие которым проверяется при выдаче лицензий.
За нарушения обязательных требований, установленных законопроектом, предполагается установить административную или уголовную ответственность. В связи с этим потребуется внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовный кодекс Российской Федерации.
Реализация предлагаемых законопроектом мер позволит установить эффективный контроль за производством и оборотом табачной и никотинсодержащей продукции и сырья, повысить легальность рынка и создать понятные предпринимательскому сообществу условия его функционирования. При этом его реализация не приведет к возникновению негативных последствий для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для практической реализации законопроекта потребуется внесение корреспондирующих изменений в Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон № 99-ФЗ), Федеральный закон от 23 февраля 2013 г. № 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма, последствий потребления табака или потребления никотинсодержащей продукции", а также принятие ряда постановлений Правительства Российской Федерации, приказов уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, детализирующих на подзаконном уровне установленные им нормы.
В Федеральный закон № 99-ФЗ вносятся изменения в части исключения из сферы его действия отношений, связанных с осуществлением лицензирования производства и оборота табачной продукции, никотинсодержащей продукции и сырья для их производства. Указанные изменения обусловлены тем, что при разработке законопроекта в качестве модели регулирования использовалась система государственного регулирования и контроля алкогольного рынка. Так, положения Федерального закона № 99-ФЗ не применяются к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. При этом лицензионные требования в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции установлены в Федеральном законе от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции".
Согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта. В этой связи предусмотрено, что датой вступления в силу законопроекта является 1 сентября 2023 г. При этом в законопроекте предусматривается, что с 1 марта 2023 г. заявитель вправе подать в лицензирующий орган документы, необходимые для получения лицензии.
Реализация полномочий федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области производства и оборота табачной продукции, никотинсодержащей продукции и сырья для их производства, предусмотренных проектом федерального закона, предполагается за счет перераспределения численности и бюджетных ассигнований между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляется Правительством Российской Федерации.
Реализация новых, ранее не установленных полномочий в области производства и оборота табачной продукции, никотинсодержащей продукции и сырья для их производства (лицензирование, осуществление государственного контроля (надзора)) потребует осуществления дополнительных расходов федерального бюджета, указанных в финансово-экономическом обосновании к законопроекту.
Законопроект не оказывает влияние на реализацию государственных программ и соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.