(первое чтение) О проекте федерального закона № 72794-8 "Лесной кодекс Российской Федерации"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «Лесной кодекс Российской Федерации»
Проект федерального закона «Лесной кодекс Российской Федерации» подготовлен с учетом произошедших с 2006 года изменений в области лесного хозяйства страны.
С момента принятия Лесного кодекса Российской Федерации от
4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ прошло длительное время, в течение которого Правительством Российской Федерации и Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации были разработаны и приняты основные нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию положений Лесного кодекса Российской Федерации, накоплен определенный опыт практики применения установленных им норм, а также иных нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения, однако утверждать, что действующая система управления лесной отраслью в настоящее время эффективна, не представляется возможным.
Современная система государственного управления в области лесных отношений требует пересмотра существующих и выработки новых концептуальных подходов, обеспечивающих достижение баланса экономических и социальных ориентиров лесопользования наряду с сохранением экологического потенциала лесов. В условиях интенсификации использования лесов управленческая деятельность охватывает сложный комплекс общественных отношений, включая не только лесопользование, воспроизводство, охрану и защиту лесов, но также и лесной комплекс, в состав которого входят лесное хозяйство и лесопромышленные отрасли экономики по заготовке и переработке древесины.
Опыт развитых стран свидетельствует о том, что эффективность лесного сектора экономики определяется, прежде всего, качеством государственного управления лесами и эффективной организацией хозяйственной деятельности в них.
На сегодняшний день проблемами лесной отрасли занимается 12 федеральных органов исполнительной власти. Курс на децентрализацию системы управления в лесном хозяйстве, в связи с принятием в 2007 году Лесного кодекса Российской Федерации не нашел своего логического развития и оптимального завершения. Система государственного управления лесным комплексом является несбалансированной, отсутствует полноценная координация деятельности двух составляющих единого комплекса: лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса. Она включает целый набор программных документов, однако они разработаны отдельными ведомствами и не связаны между собой.
Проблема лесных пожаров каждый год усугубляется. Ситуация с лесными пожарами в России создаёт угрозу национальной безопасности не только нашей страны, но и представляет определённую экологическую опасность для мирового сообщества. В первую очередь потому, что леса России имеют огромное экологическое значение как кладовая углерода. В связи с этим приоритетной является задача по предупреждению и ликвидации крупных лесных пожаров, которые в основном и создают повышенную экологическую опасность для устойчивого развития лесных экосистем, а также часто представляют непосредственную угрозу объектам экономики, инфраструктуры, жизни и здоровью людей.
Проблема усугубляется тем, что сегодня каждый субъект Российской Федерации по-своему формирует специализированные учреждения противопожарной безопасности в лесах и по тушению лесных пожаров, не учитывая порой своих региональных особенностей. 1.Типовой структуры таких учреждений пока нет, не решен и вопрос нормативно-правового регулирования материально-технического снабжения этих центров. Но самым главным индикатором нестабильности в данной сфере является несовершенство нормативно-правовой базы.
В этой связи, охрана лесов от пожаров должна стать важным направлением государственной политики, обеспечивающей экологическую безопасность страны и сохранение ресурсного потенциала лесов. Поэтому организация эффективной федеральной лесной пожарной охраны лесов, имеющей территориальные службы в регионах, которые предлагается в законопроекте, будет являться стратегически важным решением этой тяжелейшей проблемы: защиты лесов, экологии на планете, а также населения, проживающего в лесных поселках, от лесных пожаров.
Важной проблемой является незаконная вырубка лесов. В настоящее время браконьерство достигло масштабов, вполне сопоставимых с деятельностью крупных лесозаготовительных компаний. По оценкам, объем хищничества составляет не менее 20% от официально регистрируемой лесозаготовки. Ситуация с годами только усугубляется: контрабанда древесины, даже по самым скромным оценкам, составляет около 30% сверх объемов легального российского экспорта необработанных лесоматериалов. По отдельным свидетельствам, в сопредельных с Россией районах Китая возник целый комплекс лесоперерабатывающих предприятий, ориентированных на контрабанду, как на основной источник сырья. Вынужденная конкуренция с нелегальным лесным бизнесом резко ограничивает возможности для развития вполне законно существующих предприятий.
Россия потеряла лесную охрану, которая должна обеспечивать охрану государственных лесных ресурсов. До 2000 годов у каждого лесника была закрепленная за ним лесная территория, за которую он отвечал. В настоящее время на одного лесника приходится не 25-50 га, а в 10-15 раз больше. В связи с этим лесники не могут на такой большой площади контролировать все, что происходит в лесу.
Как отмечают эксперты, в лесной отрасли осталось мало профессионально грамотных лесных работников. Когда нынешние полномочия по лесоустройству передали в 2006 году субъектам Российской Федерации сначала ухудшилось качество лесных работ, потом снизились количество и объемы лесовосстановительных работ, в конечном итоге все это сказалось на кадровом составе. Лесная отрасль стала неинтересной профессионалам, так как резко снизилась зарплата, какие-либо меры социальной поддержки лесных работников практически не были введены. С учетом этого уменьшился приток молодых специалистов в отрасль, так как молодежь потеряла интерес к получению среднего и высшего лесного образования.
В связи с этим, в законопроекте предлагается государственную задачу по охране лесов лесного фонда от хищений, незаконных рубок и криминального масштабного вывоза круглой древесины на внешний и внутренний рынок, а также по ограничению доступа в леса лицам, не имеющим в соответствии с законодательством права работать и находиться на лесных территориях, передать федеральной службе по лесному контролю (надзору). Численность сотрудников службы контроля (надзора) и охраны федеральных лесов необходимо, как минимум, увеличить в 5-10 раз до уровня, который был до передачи полномочий по надзору (охране) лесов в субъекты Российской Федерации после 2007 года в связи с принятием Лесного кодекса РФ - 2006 года.
Тарифное регулирование в лесной отрасли. Важно проблемой является низкая доходность бизнеса из-за неэффективной структуры производства и экспорта. В мировой практике рентабельность компаний, работающих в лесном бизнесе, достигается за счет максимально глубокой переработки сырья и производства полного ассортимента продукции на основе древесины - от пиломатериалов до высококачественной бумаги и продукции лесохимии. При этом наиболее доходным является продукция высоких технологических переделов. В России до сих пор складывалась иная ситуация. Доступ к лесным ресурсам часто получают компании или вовсе не имеющие собственных перерабатывающих мощностей, или располагающие заводами, расположенными на значительном расстоянии от мест вырубки. В этих случаях переработка леса для заготовителей нецелесообразна из-за больших транспортных тарифов. Легче экспортировать необработанную древесину. Другим барьером для улучшения структуры производства и экспорта лесоматериалов является то, что вывоз сравнительно технологичной продукции ЛПК сдерживается довольно значительными экспортными тарифами. Действующая тарифная политика приводит к снижению ценовой конкурентоспособности российских полуфабрикатов и конечных продуктов переработки древесины на мировом рынке (причем складывающаяся конъюнктура мирового рынка и без того не благоприятствует отечественным производителям), на практике стимулируя экспортеров к вывозу сырья. По мнению представителей крупного лесопромышленного бизнеса, стимулированию глубокой переработки лесных ресурсов способствовала бы отмена пошлин на экспорт из России технологичной продукции при одновременном введении запретительных таможенных тарифов на ввоз высокотехнологичной продукции, аналоги которой могут быть произведены отечественными компаниями. В связи с этим предлагается внести соответствующие изменения в постановления Правительства российской Федерации по данным вопросам.
Возложенные на субъекты Российской Федерации полномочия по управлению и контролю за огромным лесным хозяйством страны оказалась для многих регионов непосильной. Вместо грамотного и рационального управления в лесной отрасли на местах процветает разбазаривание природных ресурсов и злоупотребление полномочиями.
Из 100 процентов лесных земель, находящихся в федеральной собственности, в аренде находится всего 22 процентов лесов лесного фонда. Все остальные лесные территории государство должно самостоятельно охранять, проводить лесоустройство, не имея при этом никакого дохода от лесного хозяйства на этих территориях.
Сократились объемы лесовосстановления в большинстве регионах страны по сравнению с 90-ми годами прошлого века, когда объем лесовосстановления лесхозами почти в 10 раз превышал нынешние объемы лесовосстановления.
Ко всему этому в ряде регионах страны были выявлены факты злоупотребления полномочиями и хищения федеральных бюджетных средств, переданных регионам для реализации федеральных полномочий в сфере управления лесным хозяйством, лесовосстановления, охраны и защиты федеральных лесов.
По мнению многих специалистов масштаб злоупотреблений региональными органами власти переданными им полномочиями в лесном хозяйстве настоятельно требует пересмотра норм Лесного кодекса Российской Федерации в части возвращения полномочий в сфере управления, лесоустройства, охраны и защиты лесного фонда на федеральный уровень.
К объективным аргументам о необходимости принятия такого решения можно отнести и тот факт, что бюджеты у 78 из 85 субъектов Российской Федерации до настоящего времени остаются дефицитными и дополнительных средств для организации полномасштабного управления в сфере лесного хозяйства, лесовосстановления, лесной охраны и защиты на своих территориях у них практически нет, и, судя по нынешней ситуации в экономике страны, не предвидится.
Учитывая изложенное, в целях осуществления единой политики в области лесоустройства и лесовосстановления в лесной отрасли в статье 31 законопроекта закреплены на федеральном уровне свыше 100 полномочий, в том числе 20 новых полномочий:
1) по осуществлению централизованного управления всей системой лесоустановления, мониторинга в лесной сфере, в том числе через создание единой федеральной системы космического и авиационного контроля за лесовосстановлением в лесах, включенных в лесной фонд;
2) по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) в лесах лесного фонда, находящихся в собственности Российской Федерации, с образованием территориальных органов по субъектам Российской Федерации. Лесничие будут находиться в территориальных органах федерального государственного лесного контроля (надзора)- лесной охраны;
3) по осуществлению лесоустройства в лесах лесного фонда через территориальные органы федерального органа исполнительной власти (создаваемого Министерства лесного комплекса РФ или Федерального агентства лесного хозяйства с полномочиями, бывшими до 2007 года);
4) вопросы выдачи лицензии крупным лесоперерабатывающим организациям со сроком действия не менее 20 лет, для ведения полного цикла лесного хозяйства (заготовки древесины, восстановления, охраны лесов, в том числе от пожаров, лесных участков после заготовки древесины в эксплуатационных лесах), в которых разрешается заготовка сплошной рубкой;
При наличии данной лицензии юридические лица из числа, организаций, имеющих крупные перерабатывающие предприятия с глубокой переработкой древесины, могут участвовать в аукционах на право ведения лесного хозяйства (заготовки древесины, восстановления леса, строительства лесных дорог на лесных участках, обеспечения пожарной безопасности и мер по защите леса) для получения права ведения лесного хозяйства на основании лицензионного соглашения, выдаваемого на 20 лет с правом последующего продления еще на 20 лет.
Передача указанных 4-х основных полномочий на федеральный уровень направлены на выдавливание из федеральных эксплуатационных лесов всех организаций и лиц, не имеющих лицензионное соглашение для ведения работ в лесном фонде Российской Федерации (незаконных рубщиков, нерадивых арендаторов лесных участков, китайских организаций, а их свыше 400 на южных территориях федеральных лесов, осуществляющих через посредников нещадную вырубку федеральных лесов без проведения восстановительных работ и выращиванию саженцев на участках после заготовки древесины не менее 10-15 лет).
5) в законопроекте также предлагается передать на федеральный уровень полномочия по осуществлению авиационного, космического мониторинга лесных пожаров, экологической ситуации в федеральных лесах, по тушению лесных пожаров, борьбе с вредителями и болезнями в федеральных лесах с применением федеральной лесной авиации (самолетов, вертолетов, беспилотников), которые предлагается создать и подчинить федеральному органу исполнительной власти по лесному хозяйству в связи с тем, что у регионов нет должных ресурсов для развития авиации в целях выявления очагов лесных пожаров и борьбы с лесными пожарами, по борьбе с вредителями лесов;
6) в законопроекте предлагается полностью исключить нормы, регулирующие вопросы заключения договоров аренды для ведения лесного хозяйства в эксплуатационных лесах для заготовки древесины и т.д., в связи с тем, что форма договоров аренды лесных участков для заготовки древесины и восстановления участков после рубки древесины, не обеспечивает полное восстановление лесных участков после рубки из-за короткого срока аренды (до 5 лет), в связи с тем что саженцы могут погибнуть из-за отсутствия ухода (полива, удобрения, укрепления корневой системы и т.д.) и через 5-10 лет после посадки. Практика аренды лесных участков для заготовки древесины показывает, что арендатор после рубки древесины формально посеял семена или посадил саженцы, за которыми год никто не ухаживал, и саженцы просто погибали.
Договора аренды в законопроекте предлагается заключать в случаях, указанных в статьях 40-45 Лесного кодекса Российской Федерации в отношении заготовки живицы, пищевых лесных ресурсов, сбор лекарственных растений и других недревесных ресурсов.
В законопроекте вместо договоров аренды, по предложению ученых РАН, предложены нормы, регулирующие полный цикл ведения лесного хозяйства, на основе долгосрочных (не менее 15 лет) договоров доверительного управления в защитных лесах и на основе лицензионных соглашений в эксплуатационных лесах (на срок не менее 20 лет), в которых будут принимать участие, в основном, крупные лесоперерабатывающие организации, получившие соответствующие лицензии от федерального органа исполнительной власти лесного хозяйства.
7) о переводе из лесного законодательства в земельное вопросы образования лесных участков, установления платы за них и определения разрешенного использования. К вопросам лесного законодательства предлагается отнести экологические вопросы защиты насаждений, их вырубки и восстановления, а вопросы образования лесных участков, определения разрешенного использования, их предоставления в доверительное управление и на основании лицензионного соглашения и другие виды договоров, определения платы за них предлагается установить единообразно для всей страны, не делая исключений для лесных участков.
В целях обеспечения государственного контроля (надзора) и во избежание несанкционированной передачи другим лицам лесные участки, передаваемые организациям по долгосрочным договорам доверительного управления и лицензионным соглашениям должны регистрироваться в государственном реестре недвижимости по правилам Росреестра, установленным для регистрации земельных участков.
8) по усилению требований по учету и контролю при маркировке и перевозке древесины (внедрять при маркировке древесины электронные чипы, либо другие способы маркировки, позволяющие вести учет и контроль за движением срубленного дерева на всех стадиях: от места рубки, маршрута перевозки на внутренней территории страны и перевозки за рубежом, по всей технологической цепочке изготовления готовой продукции из данного дерева;
9) об организации и развитии единого контроля за оборотом древесины на базе Единой государственной информационной системы (ЕГИС) по обороту древесины с учетом чипирования древесины (особенно древесины ценных пород);
10) организации поэтапного внедрения системы электронной маркировки древесины, как основного элемента системы ЕГИС по обороту древесин: в первую очередь внедрить электронную маркировку древесины ценных пород, на втором этапе - древесины, не отнесенной к ценным породам (ольхи, березы, осины);
10) об организации федеральной авиационной охраны лесов от пожаров;
11) об установлении федеральных полномочий по тушению пожаров на землях лесного фонда в условиях высокой и чрезвычайной пожарной опасности и координация действий по организации тушения лесных пожаров с участием региональных и местных властей;
12) по выдаче разрешений на размещение на территории лесного фонда объектов капитального строительства и других сооружений, связанных газо- и нефтепроводами, линейными электросетями и т.д.;
13) о восстановлении ранее действовавшей системы федеральной пожарной охраны труднодоступных лесов (лесов дикой природы) от лесных пожаров силами и средствами спасательно-пожарных, парашютно-десантных пожарных команд, с обеспечением доставки авиацией противопожарного снаряжения, оборудования и инвентаря к месту тушения лесного пожара;
14) о государственной поддержке ряда направлений развития лесного комплекса в сфере лесного хозяйства и лесной промышленности;
15) по принятию федеральных программ по разработке и внедрению методов долгосрочного прогнозирования пожарной опасности при различных сценариях изменения климата;
16) по внедрению новых технологий комплексного дистанционного мониторинга лесов в разработанную научными организациями Минобрнауки России информационную систему мониторинга лесов (ИСДМ-Рослесхоз);
17) по введению законодательной нормы о временном запрете на профилактические выжигания до разработки и внедрения усовершенствованной нормативно-методической базы по переработке отходов на территориях заготовок древесины и санитарного ухода за лесами разной категории.
В законопроекте предлагается в новом Кодексе вместо термина «освоение лесов» при определении лесохозяйственных работ по использованию, надзору (охране), защите и восстановлению лесов указывать прежний термин «ведение лесного хозяйства», так как термин «освоение» применяется в основном в добывающих отраслях промышленности (освоение залежей нефти, газа, угля, руды и т.д.), в которых отсутствуют циклы восстановления добываемой продукции для будущей новой добычи продукции в этих же местах. В лесном хозяйстве кроме заготовки древесины большой объем занимают мероприятия по восстановлению территории после рубки (посадки саженцев, уход за ними в течении первых 15 лет и более, санитарные рубки и другие виды ведения лесного хозяйства) и подготовки лет через 60-100 для следующей рубки спелой древесины.
Также в законопроекте предлагается закрепить в новом Кодексе нормы, регулирующие ведение лесного хозяйства с учетом реальной рыночной стоимости древесины, особенно при подготовке планов и проектировании, зонировании лесных участков для передачи их для ведения лесного хозяйства по договорам доверительного управления, по лицензионным соглашениям организациям, ставшими победителями соответствующих аукционов, и определении размера платежей за ежегодный цикл ведения лесного хозяйства в течении 15-20 и более лет.
В целях оказания финансовой поддержки лесным хозяйствам и…