(первое чтение) О проекте федерального закона № 978064-7 "О внесении изменений в подпункт 1 пункта 1 статьи 16 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (о допустимости совмещения статуса адвоката с осуществлением депутатских полномочий на непостоянной основе)"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона«О внесении изменений в подпункт 1 пункта 1 статьи 16 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (о допустимости совмещения статуса адвоката с осуществлением депутатских полномочий на непостоянной основе)»

В действующей редакции статьи 16 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» содержится правило о том, что статус адвоката приостанавливается в случае избрания (назначения) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления как на постоянной так и непостоянной основе. Данное правило фактически дискриминирует право адвокатов, избранных в орган власти на непостоянной основе, не разрешая им продолжать свою деятельность в одном из адвокатских образований и лишая их тем самым возможности иметь средства к существованию.
С учетом того, что подавляющее большинство муниципальных и региональных депутатов работают на непостоянной основе (число депутатов, исполняющих свои полномочия на постоянной основе ограничено 10 процентами численности представительного органа), участие адвокатов в компаниях по избранию на эти должности становится невозможным. Существование в законе этой нормы приводит к недопущению в органы власти грамотных юристов. Существующий порядок наиболее больно бьет по оппозиции, так как до введения этих ограничений адвокаты чаще всего трудились именно в оппозиционных фракциях.
Осуществление депутатом своих полномочий на непостоянной основе предполагает возможность осуществления им иной оплачиваемой деятельности при условии соблюдения ограничений, установленных антикоррупционным и иным законодательством. Вместе с тем, Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит запрета на совмещение депутатского статуса, при условии осуществления депутатских полномочий на непостоянной основе, с адвокатской деятельностью. При этом данный закон говорит о том, что лишь депутат, осуществляющий полномочия на постоянной основе, не может участвовать в качестве защитника или представителя по гражданскому, административному или уголовному делу либо делу об административном правонарушении. Также только для депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, установлены запреты заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 18.07.2019 № 29-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина О.В.Сухова» отмечается: «…не имеет разумного конституционно-правового обоснования лишение гражданина, избранного депутатом представительного органа муниципального образования и осуществляющего депутатские полномочия на непостоянной основе, статуса адвоката только в силу самого факта замещения муниципальной должности и безотносительно к характеру исполняемой по данной должности публично-правовой функции. Несмотря на то что органы местного самоуправления являются элементом системы публичной власти в Российской Федерации, их основное предназначение состоит, как это прямо следует из статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, в решении вопросов местного значения. Именно такого рода вопросы, направленные на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения, решает представительный орган муниципального образования; в его деятельности преобладают коммунально-хозяйственные аспекты, связанные с текущими нуждами и определением перспектив развития муниципального образования как территориального объединения граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления».
В особом мнении к этому Постановлению судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.С.Бондаря отмечается: «Что же касается статуса каждого конкретного адвоката, осуществляющего полномочия муниципального депутата на непостоянной основе, то здесь надо учитывать несколько моментов. Во-первых, в принципиальном, конституционно-правовом плане исполнение адвокатом депутатских полномочий на непостоянной (непрофессиональной) основе не может рассматриваться как нарушение его профессиональной независимости: депутатские полномочия он осуществляет исключительно на общественных началах и, таким образом, здесь полностью отсутствуют пересекающиеся "профессионально-должностные" линии. Во-вторых, такое совмещение статусов не нарушает принцип равноправия адвокатов, имея в виду сам характер депутатских полномочий на муниципальном уровне; в их числе нет таких, которыми муниципальный депутат мог бы "прирастить" свой адвокатский статус, воспользоваться ими в своей профессионально-адвокатской деятельности. Все депутатские полномочия адвокат осуществляет как полномочный представитель населения и член представительного органа местного самоуправления. Причем на муниципальном уровне депутатский мандат имеет в своей основе императивный характер, он ориентирует депутата прежде всего на исполнение обязанностей во взаимоотношениях с избирателями. Статус же адвоката и возможности его реализации в принципиальном плане равны возможностям всех других членов адвокатского профессионального сообщества… При этом особо следует подчеркнуть, что сами по себе потенциальные возможности конфликтов интересов не могут (и не должны) выступать основанием для введения абсолютного запрета совмещения соответствующих статусов. В противном случае в основу такого регулирования была бы положена некая презумпция противоправности, недобросовестности соответствующего лица - как адвоката и (или) как депутата, представителя населения муниципального образования. В этом плане главная задача законодателя, вытекающая из Конституции Российской Федерации, - не устанавливать запреты, ограничения, а вырабатывать эффективные механизмы взаимодействия адвокатуры и местного самоуправления, преодолевать возможные конфликты интересов при совмещении статуса адвоката с исполнением полномочий муниципального депутата на неосвобожденной основе».
Предлагаемый законопроект позволяет решить указанные проблемы. Он предполагает, что избрание (назначение) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления на период работы на постоянной основе, всегда должно влечь приостановление его статуса, а избрание (назначение) адвоката на такую должность на период работы на непостоянной основе влечет приостановление лишь в случае подачи адвокатом заявления о таком приостановлении в совет адвокатской палаты.