(3 чтение) О проекте федерального закона № 390938-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования правового регулирования волонтерской деятельности)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменений
в Федеральный закон «О благотворительной деятельности
и добровольчестве (волонтерстве)»

Настоящий законопроект направлен на совершенствование правового регулирования добровольческой (волонтерской) деятельности (далее – волонтерская деятельность).
В России постоянно расширяются сферы волонтерской деятельности, растет число добровольцев или волонтеров (далее – волонтеры). По данным НИУ ВШЭ с 2013 года доля граждан, занимающихся волонтерством, выросла с 3% до 19%, среди молодежи их доля составляет порядка 30%). Развиваются формы организации работы волонтеров, механизмы их стимулирования. Ответом на эти тенденции явилось закрепление в 2020 году в Конституции Российской Федерации прямой задачи Правительства Российской Федерации осуществлять меры по поддержке волонтерской деятельности.
Указом Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» в качестве одного из целевых показателей в рамках национальной цели «Возможности для самореализации и развития талантов» определено увеличение доли граждан, занимающихся волонтерской деятельностью или вовлеченных в деятельность волонтерских организаций, до 15% к 2030 году.
Доля граждан, занимающихся волонтерской деятельностью, включена в число показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц и исполнительных органов субъектов РФ в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 04.02.2021 № 68.
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содействие развитию волонтерства, оказание ему поддержки отнесено к числу вопросов местного значения муниципальных образований.
Таким образом, способствовать развитию волонтерской деятельности должна деятельность органов публичной власти всех уровней.
Федеральным законом от 05.02.2018 № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам добровольчества (волонтерства)» закреплены основы правового регулирования волонтерской деятельности. Базовым Федеральным законом от 11.08.1995 № 135-ФЗ в редакции указанного № 15-ФЗ от 05.02.2018 «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)» (далее – № 135-ФЗ) определены основные положения, определяющие правовой статус волонтеров и сферы их деятельности, порядок осуществления их деятельности, а также гарантии, предоставляемые им органами публичной власти и организаторами волонтерской деятельности.
За прошедшие 5 лет реализации положений № 135-ФЗ сформировалась архитектура сферы. Но правоприменительная практика показывает, что отдельные ранее заложенные нормы требуют уточнения и развития.
Важным условием развития волонтерской деятельности является системное и гибкое правовое регулирование данной сферы. Необходим баланс в правоотношениях волонтеров с органами публичной власти, создающими необходимые условия для реализации их инициатив. Ведь волеизъявление на осуществление волонтерской деятельности является добровольным, люди сами в силу своей гражданской позиции приходят помогать в решении общественно значимых задач (поиске пропавших людей, ликвидации чрезвычайных ситуаций, охране общественного порядка и т.д.).
Настоящим законопроектом предлагается внести в базовый № 135-ФЗ ряд положений, направленных на обеспечение такого регулирования.
Во-первых, для более четкого разграничения норм, регулирующих сферу благотворительной деятельности и сферу волонтерской деятельности, предлагается конкретизировать круг участников волонтерской деятельности. В настоящее время в их число включены волонтеры, волонтерские организации, организаторы волонтерской деятельности (далее – организаторы ВД). Законопроектом предлагается расширить их круг:
1. Включить в число участников волонтерской деятельности ресурсные центры добровольчества (волонтерства), а также ассоциации и союзы, которые объединяют волонтерские организации и самих волонтеров. Эти структуры играют в настоящее время системообразующую роль в сфере волонтерства.
Ассоциации и союзы обеспечивают консолидацию волонтерского сообщества и выступают посредниками между участниками этого сообщества и государством, бизнесом.
Так, Ассоциация волонтерских центров (АВЦ) создана по инициативе Президента Российской Федерации с целью сохранения наследия волонтерской программы Олимпиады в Сочи 2014 года и развития волонтерского движения. АВЦ объединяет на основе членства крупнейшие всероссийские, межрегиональные и региональные волонтерские организации, региональные ресурсные центры волонтерства, и выполняет координирующую роль в развитии волонтерского движения, обеспечивая создание инфраструктуры поддержки волонтерства, реализацию образовательных программ в сфере социального проектирования и добровольчества для участников данной сферы, поддержку социальных проектов юридических и физических лиц, защиту интересов волонтеров.
АВЦ является активным участником федерального проекта «Социальная активность» национального проекта «Образование» и государственных программ Российской Федерации и выступает оператором единой информационной системы в сфере развития добровольчества (волонтерства) (далее - ЕИС «Добро.РФ»).
Предлагается закрепить статус АВЦ и других ассоциаций и союзов, создаваемых волонтерскими организациями и другими НКО для расширения возможностей в реализации своих уставных целей в сфере волонтерской деятельности. Следует заметить, что действующей редакцией № 135-ФЗ право создания таких ассоциаций и союзов закреплено за благотворительными организациями (ст. 14). Таким образом, предлагаемое изменение обеспечит соответствие статусов благотворительных и добровольческих организаций.
В соответствии с перечнем поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета № Пр-38ГС от 16.01.2019 в 85 субъектах РФ создана сеть ресурсных центров добровольчества (волонтерства) (далее – РЦ), работу которых обеспечивает Росмолодежь совместно с АВЦ и региональными исполнительными органами. РЦ, в отличие от волонтерских организаций, концентрируют свои задачи на оказании поддержки другим участникам волонтерской деятельности, предоставляя комплекс информационных, методических, образовательных, консультационных услуг в целях содействия развития волонтерства на территории региона. Создание региональной сети РЦ обусловило количественный рост волонтерского движения и качественные изменения в нем. Но на сегодняшний день поддержка РЦ в субъектах РФ крайне дифференцирована, а часто оценивается волонтерским сообществом как не соответствующая его запросам.
Настоящим законопроектом предлагается закрепить полномочие органов власти субъектов РФ по оказанию поддержки РЦ в целях обеспечения устойчивого функционирования, создания инфраструктуры осуществления и поддержки волонтерской деятельности, включая финансовое, материальное и кадровое обеспечение, а также в иных формах, указанных в законе.
Изменения обеспечат законодательное закрепление фактически сложившейся системы РЦ, а также ассоциаций (союзов) в сфере волонтерства.
2. Определить, что организаторами ВД могут быть юридические лица вне зависимости от организационно-правовой формы, то есть не только некоммерческие (как сейчас), но и коммерческие организации.
Это связано с возросшим участием коммерческих организаций в организации волонтерской деятельности. Уже более 3 000 компаний участвуют в развитии и популяризации корпоративного волонтерства. Созданы Национальный совет по корпоративному волонтерству и Совет по устойчивому развитию, КСО и волонтерству при Торгово-промышленной палате Российской Федерации, объединившие сотни крупнейших российских компаний. Например, добровольческое движение ОАО «РЖД» насчитывает порядка 90 тыс. сотрудников, Росатома – 70 тыс. Отсутствие законодательного закрепления «волонтерского» статуса таких организаций представляется необоснованным, влечет недооценку социально-полезной деятельности, проводимой ими и их сотрудниками.
Во-вторых, уточняются полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по поддержке волонтерства, а именно:
1. Уточняются правила взаимодействия указанных органов с организаторами ВД и волонтерскими организациями. Акцентируется внимание, что при нормативном регулировании порядка такого взаимодействия на федеральном, региональном и местном уровнях должны учитываться специфика видов волонтерской деятельности, определенных статьей 2 № 135-ФЗ, а также наличие нормативно установленных требований к медицинскому обследованию для допуска к волонтерской деятельности.
Так, на федеральном уровне каждое из ответственных федеральных ведомств утверждает свой отраслевой порядок взаимодействия с учетом общих требований, предъявляемых законом (МЧС России, МВД России и др.).
Необходимо, чтобы на региональном и муниципальном уровнях порядки взаимодействия органов публичной власти и подведомственных им организаций с участниками волонтерской деятельности были утверждены также с учетом отраслевого принципа. Но за период реализации норм закона лишь в половине регионов утверждены отраслевые порядки, а чаще выявляется формализованный подход, проявляющийся в принятии единых положений, не учитывающих отраслевых особенностей, что не оказывает должного регулирующего воздействия и затрудняет доступ волонтеров к ведению своей общественно полезной деятельности.
В том числе существенно усложняет осуществление волонтерской деятельности предъявление в разных медицинских и социальных учреждениях разных требований к медицинскому обследованию волонтеров. Каждое такое обследование влечет дополнительные материальные расходы и трату времени для волонтера. Законопроектом предлагается упорядочить этот процесс, утвердив на федеральном уровне единые требования к медицинскому обследованию добровольцев при осуществлении своей деятельности.
2. Приводится к единообразию система полномочий федеральных, региональных, местных органов в части поддержки волонтерства:
в целом систематизируются меры поддержки участников волонтерской деятельности со стороны органов государственной власти и местного самоуправления с учетом задач, определенных федеральным проектом «Социальная активность» национального проекта «Образование», обозначаются их возможные формы и общие подходы к их предоставлению;
за вышеуказанными органами публичной власти закрепляется обязанность систематизировать оказываемые ими конкретные меры поддержки волонтерской деятельности, определить их перечень и разместить в ЕИС «ДОБРО.РФ»;
органы публичной власти всех перечисленных уровней, а не только федеральные органы власти, будут участвовать в развитии ЕИС «ДОБРО.РФ», наполняя сведениями о мерах поддержки и ее субъектах;
за органами местного самоуправления закрепляется право формировать координационные и совещательные органы в сфере (волонтерства).
В-третьих, предлагается развить систему мер поддержки непосредственно волонтеров, законодательно закрепив за ними следующие права, которые уже реализуются на практике:
на прохождение в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ или договором с организатором ВД, волонтерской организацией медицинского обследования, обучения, если это является обязательным условием ведения конкретной волонтерской деятельности;
на учет волонтерской деятельности в соответствии с законодательством об образовании при поступлении в образовательные организации высшего образования (сейчас это, как правило, учитывается в составе индивидуальных достижений абитуриента и дает ему дополнительные конкурсные баллы, например, согласно приказу Минобрнауки России от 21.08.2020 № 1076 «Об утверждении Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования – программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры»);
на учет волонтерской деятельности при комплектовании федеральных государственных бюджетных образовательных учреждений на обучение по дополнительным общеразвивающим программам, обеспечивающим развитие интеллектуальных, творческих и прикладных способностей обучающихся. (данное право предоставляется в соответствии с приказами Минпросвещения России от 22.07.2019 № 384, от 09.06.2022 № 423, которые утверждают порядки комплектования обучающимися федеральных государственных бюджетных образовательных учреждений).
Учреждение наград и званий для волонтеров является существенным стимулом развития волонтерской деятельности и соответствует задачам федеральных стратегических документов, в том числе показателям федерального проекта «Социальная активность» национального проекта «Образование». В этой связи предлагается, в частности, предусмотреть возможность поощрения волонтеров знаком отличия за участие в волонтерской деятельности в порядке, определенном Росмолодежью по предложению оператора ЕИС «ДОБРО.РФ».
В-четвертых, в состав целей волонтерской деятельности предлагается включить участие в проведении мероприятий в сфере увековечения памяти погибших при защите Отечества.
Например, только в работу Общероссийского общественного движения по увековечению памяти погибших при защите Отечества (Поисковое движение России) вовлечено 45 000 волонтеров из 83 субъектов РФ. Количество поисковых экспедиций и выездов ежегодно увеличивается, за 8 лет фиксируется рост в 18 раз (с 500 в 2014 году до 9 000 в 2022 году).
Таким образом, законодательное закрепление статуса и прав данной категории волонтеров является справедливым, востребованным и отвечает сложившимся реалиям.
С учетом изложенного, комплекс законодательных решений, предусмотренных настоящим законопроектом, будет способствовать дальнейшему развитию волонтерского движения в нашей стране и достижению национальной цели, определенной Указом Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», в части увеличения доли граждан, занимающихся волонтерской (добровольческой) деятельностью или вовлеченных в деятельность волонтерских (добровольческих) организаций, до 15%.