(2 чтение таб. 2 отклонённые поправки) О проекте федерального закона № 395162-8 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (в части обеспечения безопасного использования и содержания внутридомового и внутриквартирного газового оборудования)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (в части обеспечения безопасного использования и содержания внутридомового и внутриквартирного газового оборудования).

Проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части обеспечения безопасного использования и содержания внутридомового и внутриквартирного газового оборудования» разработан в целях дальнейшего совершенствования нормативно-правового регулирования выполнения работ (оказания услуг) по техническому обслуживанию и ремонту внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования (далее ВДГО и ВКГО), работ по техническому диагностированию ВДГО и (или) ВКГО, а также работ (оказания услуг) по проверке состояния и функционирования, очистке и (или) ремонту дымовых и вентиляционных каналов, замене оборудования, входящего в состав ВДГО и (или) ВКГО.
Актуальность принятия проекта федерального закона обусловлена возникновением аварийных ситуаций, связанных с использованием газа в быту. Основной причиной возникновения указанных аварий следует считать неудовлетворительное техническое состояние газового оборудования, дымовых и вентиляционных каналов жилых зданий.
Законопроект разработан по итогам заседаний Совета по вопросам газификации субъектов Российской Федерации при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет) 26 октября 2021 года и 1 апреля 2022 года, на которых Министерством энергетики Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и были обозначены острые проблемы, возникающие в сфере использования газа в быту, в связи с недостаточностью ответственности, что приводит к участившимся случаям взрывов газа. Кроме того, Министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства И.Э. Файзуллин поднимал вопрос о необходимости решения вопросов контроля за состоянием внутренней вентиляцией, ответственности за вмешательство в работу газового оборудования и усилении контроля в данном направлении.
Во исполнение поручения Президента Российской Федерации В.В. Путина от 17 ноября 2016 по итогам совещания с членами Правительства РФ, состоявшегося 2 ноября 2016 года в части обеспечения утверждения требований к лицам, осуществляющим деятельность по техническому обслуживанию, ремонту и техническому диагностированию ВДГО/ВКГО были внесены соответствующие изменения в:
Правила пользования газом в части обеспечения безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования при предоставлении коммунальной услуги по газоснабжению, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 14 мая 2013 года № 410 (далее – Правила № 410);
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) (введена статья 9.23, устанавливающая ответственность за нарушение правил обеспечения безопасного использования и содержания внутридомового и внутриквартирного газового оборудования).
Анализ правоприменительной практики принятых нормативных правовых актов не выявил существенного положительного эффекта в регулировании рассматриваемых правоотношений.
Существующие санкции не выполняют своей превентивной меры.
Причины проблемных вопросов в эксплуатации ВДГО и ВКГО связаны с упразднением государственного контроля за техническим состоянием: из сферы деятельности Ростехнадзора выведен контроль систем газоснабжения жилых зданий, отменено лицензирование деятельности компаний, которые эксплуатируют бытовое газовое оборудование. И это привело к тому, что техническое обслуживание газового оборудования стали выполнять организации, в ряде случаев не имевшие соответствующего опыта и квалифицированного персонала.
В период согласования законопроекта в Правительстве Российской Федерации принят Федеральный закон от 18 марта 2023 года №71-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» и Жилищный кодекс Российской Федерации», а также постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2023 года № 859 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившим силу подпункта «ж» пункта 4 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2017 г. № 1091». (далее – Постановление №859).
Правительство Российской Федерации в Официальном отзыве на законопроект указало, что его необходимо доработать до внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации по ряду пунктов.
Учитывая актуальность вышесказанного предлагается внесение комплексных изменений в статью 9.23 КоАП РФ, направленных на решение выявленных проблем, в том числе:
1) Дополнение части 1 статьи 9.23 КоАП РФ в части установления ответственности за нарушение требований к периодичности выполнения работ (оказания услуг) либо невыполнение работ (неоказание услуг),включенных в перечень услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, необходимых в целях надлежащего содержания дымовых и вентиляционных каналов.
Надлежащее содержание дымовых и вентиляционных каналов жилых помещений является обязательным условием безопасного использования ВДГО/ВКГО в силу пункта 5 Правил № 410. Кроме того Постановлением № 859 в постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. № 290 «О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения» (далее -Постановление №290) введен пункт 15(1), которым определен перечень работ, выполняемых в целях надлежащего содержания дымовых и вентиляционных каналов в многоквартирных домах и их периодичность (вступит в силу с 01.09.2023 года).
Согласно п. 13 Правил № 410 проверка, очистка и ремонт дымовых и вентиляционных каналов выполняется в соответствии с Правилами № 410, иными нормативными правовыми и иными нормативными правовыми актами. Регулятивные нормы и правила, обосновывающие изменения, содержатся также в пунктах 11, 12, 12(1) ( с 01.01.2023 года) Правил №410.
Указанные меры, также как и исправность ВДГО и ВКГО, является жизненно важным условием, соблюдение которого необходимо для безопасного проживания граждан в помещениях, оснащенных газовым оборудованием, поскольку предназначение дымовых и вентиляционных каналов состоит в обеспечении воздухообмена и выведения из жилых помещений продуктов горения (угарного газа), накопление которых создает реальную опасность для здоровья и жизни людей. По данным ООО «Газпром межрегионгаз» 72 процента смертей – это отсутствие тяги в вентиляционных каналах.
Соответственно нарушение установленных требований к выполнению данного вида работ должно быть обеспечено мерами административной ответственности, наряду с техническим обслуживанием (ремонтом). ВДГО/ВКГО.
2) Дополнение статьи 9.23 частью 1.1, устанавливающей ответственность за выполнение работ (оказание услуг) по техническому обслуживанию и ремонту ВДГО/ВКГО и (или) работ по техническому диагностированию ВДГО/ВКГО лицом, не соответствующим требованиям, предъявляемым к специализированной организации. Регулятивные нормы и правила установлены пунктами 2,7,8, разделом IX Правил №410.
Устранение замечаний Правительства Российской Федерации:
Замечание: «В соответствии с пунктами 2, 7 и 8 Правил №410 деятельность по техническому обслуживанию и ремонту ВДГО, ВКГО, аварийно-диспетчерское обеспечение такого оборудования, а также проведение работ по его техническому диагностированию осуществляются специализированной организацией, что исключает предлагаемую законопроектом ответственность граждан (санкции частей 1.1, 1.2 и 4.1 статьи 9.23 КоАП).»
Ответственность граждан исключена из санкций по указанным частям статьи 9.23 КоАП.
3) Дополнение статьи 9.23 частью 1.2, устанавливающей ответственность за исполнения договора о техническом обслуживании и ремонте ВДГО/ВКГО специализированной организацией в отсутствие соглашения об осуществлении аварийно-диспетчерского обеспечения (далее -АДО) ВДГО/ВКГО, заключенного с газораспределительной организацией, имеющей обязанность по транспортировке газа до многоквартирного дома (далее -МКД) (жилого дома, домовладения), в котором установлено ВДГО/ВКГО, а также имеющей в своем составе аварийно-диспетчерскую службу. Регулятивные нормы и правила установлены пунктом 7 Правил №410.
В соответствии с абз. 4 п. 7 Правил № 410 специализированная организация, не являющаяся газораспределительной организацией (далее – ГРО), заключает с ГРО, имеющей обязанность по транспортировке газа до МКД (жилого дома, домовладения), в котором установлено ВДГО/ВКГО, а также имеющей в своем составе аварийно-диспетчерскую службу (далее – АДС), соглашение об осуществлении АДО ВДГО/ВКГО. В связи с отсутствием ответственности за неисполнение данного требования специализированные организации уклоняются от заключения с ГРО соглашения об АДО. Тем самым не обеспечивается исполнение аварийных заявок надлежащим лицом и, как следствие, повышается опасность эксплуатации ВДГО/ВКГО.
Устранение замечаний Правительства Российской Федерации:
Замечание: «В соответствии с пунктами 2, 7 и 8 Правил №410 деятельность по техническому обслуживанию и ремонту ВДГО, ВКГО, аварийно-диспетчерское обеспечение такого оборудования, а также проведение работ по его техническому диагностированию осуществляются специализированной организацией, что исключает предлагаемую законопроектом ответственность граждан (санкции частей 1.1, 1.2 и 4.1 статьи 9.23 КоАП РФ).»
Ответственность граждан исключена из санкций по указанным частям статьи 9.23 КоАП РФ.
4) Дополнение статьи 9.23 частью 2.1, устанавливающей ответственность за непредставление специализированной организации информации об изменении состава внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования. Регулятивные нормы и правила установлены подпунктом «в» пункта 42 Правил №410.
Нарушение данных обязательств не обеспечено мерами ответственности, вместе с тем может негативно сказаться на безопасности, и как следствие бесперебойности газоснабжения коммунально-бытовых потребителей.
Устранение замечаний Правительства Российской Федерации:
Замечание: «Проектируемая часть 2.1 статьи 9.23 КоАП РФ требует согласования с положением подпункта «в» пункта 42 Правил».
Формулировки проектируемой части приведены в соответствие с положением подпункта «в» пункта 42 Правил №410.
5) Дополнение части 3 статьи 9.23 КоАП РФ положениями в части установления ответственности за отказ в допуске представителя организации, осуществляющей проверку технического состояния, очистку и ремонт дымовых и вентиляционных каналов, в случае уведомления о выполнении таких работ в установленном порядке. Регулятивные нормы и правила установлены подпунктом «а» пункта 4, пунктами 5, 11, 12, 12 (1) (с 01.01.2023 года), 13, разделом XI Правил №410.
Согласно пункту 5 Правил №410 обязательным условием безопасного использования внутридомового и внутриквартирного газового оборудования является надлежащее содержание дымовых и вентиляционных каналов жилых помещений и многоквартирных домов.
Невыполнение или несвоевременное выполнение работ по проверке, очистке и ремонту вентиляционных и дымовых каналов приводит к скоплению продуктов сгорания природного газа в помещении. При отправлении угарным газом вероятна гибель людей.
Устранение замечаний Правительства Российской Федерации:
Замечание: «установление административной ответственности за отказ в допуске для проведения работ по техническому диагностированию внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования должно сопровождаться введением соответствующих регулятивных норм.»
Так как норма, обязывающая обеспечить допуск для проведения работ по техническому диагностированию внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования отсутствует в действующем законодательстве (подпункт «г» пункта 42 Правил №410 устанавливает обязанность обеспечивать доступ представителей исполнителя к внутридомовому и (или) внутриквартирному газовому оборудованию для проведения работ (оказания услуг) по техническому обслуживанию и ремонту указанного оборудования, а также для приостановления подачи газа, а подпункт «и» пункта 21 Правил №549 устанавливает обязанность обеспечивать доступ представителей поставщика газа к приборам учета газа и газоиспользующему оборудованию для проведения проверки)- направляемая в Правительство РФ редакция дополнительной части 3.1. к статье 9.23 КоАП исключена из итогового текста законопроекта.
При этом в текущую редакцию дополнены положения об ответственности за отказ в допуске представителя АДС газораспределительной организации, с которой специализированной организацией заключено соглашение об АДО внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования, для выполнения работ по приостановлению и возобновлению подачи газа, устранению аварий, утечек газа и иных чрезвычайных ситуаций, возникающих при пользовании газом, так как по этому положению замечания Правительства Российской Федерации отсутствуют.
При определенных условиях возникает необходимость оперативно отключить газоиспользующее оборудование в целях обеспечения безопасности (например, отсутствие тяги в дымоходах и вентиляционных каналах, неисправность газоиспользующего оборудования, несанкционированное подключение и др.).
Кроме этого, Правилами № 410 и Правилами № 549 для специализированной и (или) газораспределительной организации, а также поставщика газа соответственно, установлены сроки для приостановления и возобновления подачи газа, которые могут быть нарушены ими по вине потребителя газа, отказавшего в допуске их представителей к ВДГО/ВКГО для выполнения соответствующих работ.
В целях обеспечения надлежащего выполнения требований действующего законодательства в указанной выше части необходимо ввести административную ответственность за их нарушение.
7) Дополнение статьи 9.23 частью 4.1, устанавливающей ответственность за нарушение требований к порядку выполнения работ по техническому диагностированию ВДГО/ВКГО, в целях устранения пробела в праве об ответственности за нарушение требований правил обеспечения безопасного использования и содержания ВДГО/ВКГО при проведении технического диагностирования газового оборудования.
Требования к порядку выполнения диагностических работ установлены в пунктах 4, 10, 12 Правил №410. Пункт 2 Правил №410 различает техническое обслуживание и ремонт ВДГО\ВКГО и техническое диагностирование ВДГО/ВКГО, поэтому нормы об ответственности, связанные с техническим обслуживанием и ремонтом ВДГО/ВКГО не могут быть применимы к ответственности, связанной с техническим диагностированием ВДГО/ВКГО.
Устранение замечаний Правительства Российской Федерации:
Замечание1: «В соответствии с пунктами 2, 7 и 8 Правил №410 деятельность по техническому обслуживанию и ремонту ВДГО, ВКГО, аварийно-диспетчерское обеспечение такого оборудования, а также проведение работ по его техническому диагностированию осуществляются специализированной организацией, что исключает предлагаемую законопроектом ответственность граждан (санкции частей 1.1, 1.2 и 4.1 статьи 9.23 КоАП РФ).»
Ответственность граждан исключена из санкций по указанным частям статьи 9.23 КоАП РФ.
Замечание 2: «установление административной ответственности за нарушение требований к качеству (сроку, периодичности) и (или) порядку выполнения работ по техническому диагностированию ВДГО, ВКГО должно сопровождаться введением соответствующих регулятивных норм.»
Так как регулятивные нормы содержатся в Правилах №410, то формулировка части 3.1. скорректирована.
8) Дополнение статьи 9.23 частью 4.2, устанавливающей ответственность за самовольную установку (монтаж), демонтаж, замену, перенос или иное переустройство ВДГО/ВКГО, а также его отдельных составных частей и приборов учета газа, без привлечения специализированной организации, с которой заключен договор о техническом обслуживании и ремонте внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования, если заключение такого договора является обязательным. Регулятивные нормы и правила установлены пунктом 10 Правил №410.
Согласно пункту 10 Правил №410 замена оборудования, входящего в состав ВДГО/ВКГО, осуществляется специализированной организацией в рамках исполнения договора о техническом обслуживании и ремонте ВДГО/ВКГО. Самостоятельная замена указанного оборудования его владельцем без привлечения специализированной организации не допускается.
Вмешательство в работу ВДГО/ВКГО неуполномоченных лиц является грубым нарушением правил безопасного использования газоиспользующего оборудования, однако в настоящее время не является правонарушением. В условиях отсутствия ответственности потребители газа зачастую самостоятельно производят установку (замену) и другие способы переустройства газоиспользующего оборудования, что существенно увеличивает риски возникновения аварийных ситуаций.
Устранение замечаний Правительства Российской Федерации:
Замечание: «Размеры санкций проектируемых частей 4.2 и 6 статьи 9.23 КоАП не учитывают требование дифференциации ответственности индивидуального предпринимателя за первичное и повторное совершение соответствующих административных правонарушений».
Так как статья 9.23. КоАП РФ в действующей редакции не содержит санкции для индивидуальных предпринимателей, то из проектируемой части 4.2. исключены санкции для этой категории. Соответственно в части 6 статьи 9.23 санкции для индивидуальных предпринимателей тоже будут отсутствовать.
9) Дополнительно предусматривается увеличение санкций по частям 2-6 статьи 9.23.
Устранение замечания Правительства Российской Федерации:
Замечание: «Необходимость предлагаемого законопроектом усиления
административной ответственности требует соответствующего обоснования, а приводимые данные по 166 происшествиям, в которых было 93 случая со смертельным исходом, могут служить обоснованием для усиления уголовной ответственности.»
По статистике причина 70 % всех несчастных случаев – отсутствие достаточной вентиляции помещений, в основном из-за неработающих домовых вентиляционных каналов. Домовые и вентиляционные каналы не входят в состав газового оборудования, проверка их технического состояния, очистка и ремонт также не относятся к деятельности газораспределительной компании. В 2017 году было прекращено лицензирование специализированных компаний, которые должны проверять работоспособность домовых каналов. Ранее требовалось получение лицензии МЧС России – в настоящее время лицензирование данной деятельности отменено, и фактически каких-либо требований к ней не предъявляется, что приводит к возникновению этих происшествий.
Достижение ощутимого эффекта, возможно только при принятии мер на федеральном уровне путем внесения изменений в действующее законодательство, регулирующее использование и содержание ВДГО и ВКГО. Внесение изменений в Кодекс об административных правонарушениях за несоблюдение требований, в результате чего можно устранить 90 процентов несчастных случаев. Ужесточение требований поддержал на заседании Совета 1 апреля 2022 года Заместитель Председателя Правительства РФ А.В. Новак.
Само наличие продолжающихся взрывов и увеличение количества пострадавших указывает на то, что существующие меры воздействия не достаточно эффективны и требуется увеличение штрафных санкций.
По состоянию на 01.09.2022 в 67 субъектах Российской Федерации, на территории которых газораспределительные организации группы лиц ООО «Газпром межрегионгаз» осуществляют аварийно-диспетчерское обеспечение внутридомового и внутриквартирного газового оборудования, произошло 166 происшествий, в результате чего пострадали 315 человек, в том числе 93 человек со смертельным исходом.
Происшествия на объектах жилищного фонда, произошедшие за 8 месяцев 2…