(первое чтение) О проекте федерального закона № 144770-8 "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в части нормативного обеспечения конституционных гарантий парламентского иммунитета сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы)"

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации»

1. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» (далее – законопроект) подготовлен в целях гармонизации законодательства и устранения неполноты в нормативно-правовом регулировании процессуальных гарантий парламентского иммунитета сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
В соответствии со статьёй 447 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации сенатор Российской Федерации, депутат Государственной Думы относятся к категории лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации решение о возбуждении уголовного дела в отношении члена палаты Федерального Собрания, либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, в отношении сенатора Российской Федерации, депутата Государственной Думы принимается Председателем Следственного комитета Российской Федерации с согласия соответственно Совета Федерации или Государственной Думы, полученного на основании представления Генерального прокурора Российской Федерации.
Согласно части 5 статьи 19 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» после окончания предварительного следствия дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
Парламентский иммунитет, гарантированный статьёй 98 Конституции Российской Федерации, не является личной привилегией депутата, а представляет собой гарантию независимости законодательной власти от произвольного вмешательства в её компетенцию и возможности исполнять свою публично-правовую функцию.
Пунктом 2 резолютивной части сохраняющего свою силу Постановления от 20 февраля 1996 г. № 5-П Конституционного Суда Российской Федерации, по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» установлено: «В случае возбуждения дела, связанного с уголовной или административной ответственностью, налагаемой в судебном порядке, в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям для передачи дела в суд необходимо согласие соответствующей палаты Федерального Собрания». Пунктом 4 резолютивной части того же постановления Конституционного Суда Российской Федерации статья 19 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» признана соответствующей Конституции Российской Федерации.
Таким образом, действующий специальный федеральный закон, устанавливающий гарантии статуса члена палаты Федерального Собрания Российской Федерации, применительно к уголовному судопроизводству предусматривает получение согласия соответствующей палаты Федерального Собрания дважды: первый раз – на стадии возбуждения уголовного дела или привлечения к уголовной ответственности, второй – на стадии направления уголовного дела в суд после окончания предварительного расследования.
Конституционно-правовой смысл указанной нормы состоит в том, что Совет Федерации или Государственная Дума проверяют соблюдение в окончательном обвинительном акте установленного частью 6 статьи 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» запрета на привлечение сенатора Российской Федерации, депутата Государственной Думы к уголовной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации и другие действия, соответствующие статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Такая проверка на стадии возбуждения уголовного дела и привлечения уголовной ответственности невозможна или неэффективна в полной мере, поскольку по делу не установлены все значимые обстоятельства.
При этом, существующая редакция статьи 451 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации «Направление уголовного дела в суд» не содержит в себе требования, соотносимого с содержанием части 5 статьи 19 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», что порождает трудности и отсутствие единообразия в правоприменении.
До 2020 года порядок, предусмотренный частью 5 статьи 19 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Генеральной прокуратурой Российской Федерации неуклонно соблюдался.
Так, согласно Постановлениям Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 ноября 2013 года № 3276-6 ГД «О даче согласия на направление в суд уголовного дела в отношении депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Ширшова Константина Владимировича» и от 28 января 2015 № 6034-6 ГД «О даче согласия на направление в суд уголовного дела в отношении депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Бессонова Владимира Ивановича», в соответствии с частью 5 ст. 19 ФЗ № 3-ФЗ и частью 1 ст. 185-2 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации представления Генерального прокурора Российской Федерации от 15 ноября 2013 года № 86/2-259-2011/Нд120808-13 о даче согласия на направление в суд уголовного дела № 712026 в отношении депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва Ширшова Константина Владимировича по части третьей статьи 30 и части четвертой статьи 159 Уголовного кодекса Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации и от 19 января 2015 года № 15/3-1831-12 о даче согласия на направление в суд уголовного дела № 2012757063 в отношении депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва Бессонова Владимира Ивановича по части второй статьи 318 и части второй статьи 318 Уголовного кодекса Российской Федерации удовлетворены, были даны согласия на направление в суд уголовного дела в отношении депутатов Государственной Думы Ширшова К.В. и Бессонова В.И.
Вместе с тем, 26 августа 2020 года первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации утвердил обвинительное заключение по делу в отношении депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации VII созыва Белоусова Вадима Владимировича и направил дело в суд без получения согласия Государственной Думы, предусмотренного частью 5 статьи 19 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
В пленарном заседании 10 марта 2022 года Государственной Думы принято постановление № 82424-8 «О даче согласия на направление с суд уголовного дела в отношении депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Рашкина Валерия Фёдоровича». Как видно из текста представления Генерального прокурора от 01.03.2022 г. № 341/1-476-2021 в случае с депутатом Рашкиным В.Ф. прокуратура полагает статью 19 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» подлежащей применению, в связи с чем и было испрошено согласие Государственной Думы на передачу дела в суд.
Выборочное применение различными прокурорами Генеральной прокуратуры Российской Федерации статьи 19 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не соответствует принципам правового государства, умаляет авторитет федеральных органов государственной власти, которые должны служить образцом соблюдения законов.
Устранение соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации из процесса принятия решения относительно соблюдения органами предварительного следствия требований части 6 статьи 19 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» означало бы допущение неконституционного вмешательства в компетенцию законодательной власти, что противоречило бы статье 10 Конституции Российской Федерации, провозглашающей разделение властей в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации.
Предусмотренный частью 5 статьи 19 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» порядок направления уголовного дела в суд в отношении сенатора Российской Федерации, депутата Государственной Думы только после получения согласия соответствующей палаты Федерального собрания Российской Федерации был закреплён непосредственно в статье 451 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации до 2002 года.
Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 98-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» в статью 451 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации были внесены изменения, согласно которым правило необходимости получения такого согласия палаты было исключено. При этом законодатель не указал, и не имел ввиду, что согласие на направление уголовного дела в суд в отношении сенатора Российской Федерации, депутата Государственной Думы не требуется, сохранив таким образом возможность закрепления такой дополнительной гарантии в других федеральных законах, регламентирующих статус «специальных субъектов».
На момент внесения этих изменений в УПК РФ (от 24 июля 2002 года) в специальном законе, регламентирующем деятельность депутатов Государственной Думы, - Федеральном законе от 8 мая 1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» неизменно существовала и продолжает действовать норма части 5 статьи 19, согласно которой после окончания предварительного следствия дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральным законом от 24.07.2002 № 98-ФЗ законодатель исключил из статьи 451 УПК РФ излишнюю норму, дублировавшую положение действующей части 5 статьи 19 ФЗ № 3-ФЗ, определив в УПК РФ общий порядок направления уголовного дела в суд подсудности в отношении определённого круга лиц, указанных в ч. 1 ст. 448 УПК РФ. В пояснительной записке к проекту федерального закона от 24.07.2002 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» (законопроект № 216800-3, https://sozd.duma.gov.ru/bill/216800-3) было указано, что данный законопроект призван устранить обнаруженные в ходе проведённого Комитетом по законодательству Государственной Думы совместно с администрацией Президента Российской Федерации мониторинга по введению в действие УПК РФ, отдельные пробелы и выявленные неточности. В пояснительной записке отмечено, что поправки в статью 451 УПК РФ носят «чисто технический характер». Результат, однако, привёл к рассогласованию правовых норм и спровоцировал ошибки в правоприменении.
Предлагаемая законопроектом редакция статьи 451 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации служит цели гармонизации законодательства, так как приводит норму уголовно-процессуального закона в соответствие с требованием части 5 статьи 19 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», конкретизирующей гарантии парламентской неприкосновенности, установленные непосредственно статьёй 98 Конституции Российской Федерации.
2. Статья 2 предлагаемого Федерального закона, в целях обеспечения единства статуса члена Федерального Собрания и непрерывности обеспечения конституционных гарантий парламентского иммунитета, устанавливает требование в отношении уголовных дел, находящихся в производстве судов на дату вступления в его силу.
Все дела, возбуждённые по правилам статьи 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в отношении сенаторов Российской Федерации или депутатов Государственной Думы, либо уголовные дела, привлечение по которым таких лиц в качестве обвиняемых состоялось в порядке, установленном статьёй 448 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и по которым в отношении сенаторов Российской Федерации или депутатов Государственной Думы не получено согласие соответствующей палаты Федерального Собрания на передачу уголовного дела в суд, подлежат возврату Генеральному прокурору Российской Федерации для обращения Генерального прокурора за получением соответствующего согласия.
Реализация положений, предусмотренных законопроектом, не повлечёт социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, а также не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.
Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.
В законопроекте отсутствуют требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.