* (2 чтение таб. 2 отклонённые поправки) О проекте федерального закона № 594962-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о системообразующих территориальных сетевых организациях и внедрении автоматического дистанционного управления режимами работы объектов электроэнергетики)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона
"О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) направлен на достижение следующих целей:
1) создание законодательной основы для формирования нормативно-правовой и нормативно-технической базы, обеспечивающей условия для надежного энергообеспечения потребителей электрической энергии, со стороны некрупных территориальных сетевых организаций (далее - ТСО) на уровне распределительной сети;
2) создание законодательной основы для формирования нормативно-правовой и нормативно-технической базы, обеспечивающей условия для технологического развития российской электроэнергетической системы, включая внедрение новых высокоэффективных технологий и интеллектуальных систем управления, а также для повышения надежности и стабильности функционирования Единой энергетической системы России за счет внедрения автоматического дистанционного управления режимами работы объектов электрической сети и объектов генерации из диспетчерских центров;
3) формирование в каждом субъекте Российской Федерации единого центра ответственности, отвечающего за надежное и бесперебойное энергоснабжение потребителей.
Некрупные ТСО в штатных условиях не обладают достаточными ресурсами для проведения необходимого объема работ, а в сложившихся условиях при накопившемся износе распределительной сети проблемы с надежностью энергоснабжения будут только нарастать. В этом случае становится актуальным ускорение процедур принятия изменений в законодательство для введения статуса системообразующих ТСО (далее - СТСО) в каждом регионе как единого центра компетенций.
Кроме того, законопроектом предполагается комплексное определение системы оперативно-технологического управления как неотъемлемой составляющей обеспечения процесса функционирования объектов электроэнергетики.
Одной из первоочередных мер для решения задач по внедрению новых высокоэффективных технологий и интеллектуальных систем управления, автоматического дистанционного управления режимами работы объектов электрической сети и объектов генерации из диспетчерских центров является последовательное создание единого информационного описания электроэнергетической системы и объектов электроэнергетики в виде цифровой машиночитаемой модели. Для этого в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Федеральный закон) вводится определение "цифровая информационная модель объекта электроэнергетики".
Правительство Российской Федерации и Минэнерго России наделяются полномочиями по утверждению правил формирования, ведения и порядка раскрытия (предоставления) цифровых информационных моделей электроэнергетических систем и цифровых информационных моделей объектов электроэнергетики, а также правил осуществления автоматизированного информационного обмена и предоставления информации в области электроэнергетики в электронном виде для обеспечения совместимости передаваемых и получаемых данных с использованием цифровых информационных моделей объектов электроэнергетики и цифровых информационных моделей электроэнергетических систем.
Это позволит сформировать условия для постепенного создания и введения в использование цифровых информационных моделей, внедрения интеллектуальных систем управления и расчетных модулей с использованием цифровых технологий.
Кроме того, использование единых стандартов и правил формирования цифровых моделей энергетических систем и объектов электроэнергетики позволит сократить затраты субъектов отрасли на организацию информационного обмена.
Энергетической стратегией Российской Федерации на период до 2035 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2020 г. № 1523-р (далее - Энергетическая стратегия), предусмотрен переход оперативно-диспетчерского управления на автоматическое дистанционное управление режимами работы объектов электрической сети 220 кВ и выше и объектов генерации 25 МВт и выше в Единой энергетической системе России, а также объектов электрической сети 110 кВ и выше и объектов генерации 5 МВт и выше в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах.
В настоящее время в Единой энергетической системе России реализуется множество проектов по переходу на современные технологии по организации и осуществлению дистанционного управления электросетевыми объектами, оборудованием распределительных устройств электростанций, графиками нагрузки электростанций из диспетчерских центров АО "СО ЕЭС".
Опыт внедрения дистанционного управления показал, что большинство строящихся (реконструируемых) объектов электроэнергетики уже сейчас оснащаются оборудованием и устройствами нового поколения, которые позволяют реализовать дистанционное управление без дополнительных материальных затрат.
В частности, для реализации дистанционного управления необходимы оснащение объектов электроэнергетики современной автоматизированной системой технологического управления (АСУ ТП) и организация каналов связи и передачи телеметрической информации в диспетчерские центры. Указанные требования являются общепринятыми при проектировании современных объектов электроэнергетики и сегодня должны выполняться в отношении новых (реконструируемых) объектов электроэнергетики классом напряжением 220 кВ и выше и мощностью 25 МВт и более вне зависимости от того, каким способом в отношении них будет организовано оперативно-диспетчерское управление в электроэнергетике - путем команд дистанционного управления или отдачи голосовых команд диспетчерским персоналом.
Для обеспечения практической реализации указанных положений Энергетической стратегии необходимо создать нормативно-правовую основу для обеспечения перехода на дистанционное управление из диспетчерских центров. Для этого необходимо установить на законодательном уровне обязанность субъектов электроэнергетики по организации осуществления дистанционного управления в отношении строящихся и реконструируемых объектов электроэнергетики, а также в отношении эксплуатируемых ими объектов электроэнергетики. Также необходимо предусмотреть источники и механизмы финансирования организации дистанционного управления в отношении действующих объектов, в том числе путем учета соответствующих расходов в плате за мощность генерирующих объектов и при установлении цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии.
В отношении существующих (находящихся в эксплуатации) объектов электроэнергетики устанавливаемая законопроектом обязанность по обеспечению дистанционного управления из диспетчерских центров будет определяться исходя из наличия технической возможности, определяемой в соответствии с критериями, установленными Правительством Российской Федерации или уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти (Минэнерго России).
В отношении существующих объектов, уже имеющих такую техническую возможность, переход на дистанционное управление из диспетчерских центров осуществляется до 1 января 2027 г. в соответствии с планами-графиками, разработанными владельцами этих объектов. В отношении существующих объектов, не имеющих технической возможности, такая возможность создается при последующей реконструкции таких объектов электроэнергетики, если реконструкция затрагивает оборудование и устройства, подлежащие дистанционному управлению из диспетчерских центров, при этом сроки проведения такой реконструкции законопроектом не регламентируются и определяются собственниками соответствующих объектов электроэнергетики самостоятельно, в рамках планирования и реализации ими своей инвестиционной и эксплуатационной деятельности. В отношении объектов, на вывод из эксплуатации которых до 1 января 2027 г. получено согласование уполномоченного органа, переход на дистанционное управление из диспетчерских центров не осуществляется. В отношении объектов, которые не имеют такой технической возможности и планируются собственником к выводу из эксплуатации без проведения реконструкции (модернизации) объекта, законопроект не предусматривает обязательного проведения мероприятий по формированию технической возможности организации дистанционного управления из диспетчерских центров.
Законопроектом предусмотрены разработка нормативных правовых актов для закрепления обязательного минимального состава оборудования и устройств, подлежащих дистанционному управлению из диспетчерских центров, а также объемы реконструкции объектов электроэнергетики, при выполнении которых обеспечивается техническая возможность реализации дистанционного управления из диспетчерских центров. Это позволит нормативно закрепить минимально необходимый объем реконструкции объектов электроэнергетики для формирования технической возможности дистанционного управления из диспетчерских центров.
Дистанционное управление из диспетчерских центров нагрузкой потребителей и изменение в этой части действующих Правил полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии не планируются. Изменения в статьи Федерального закона, регулирующие вопросы ограничения режима потребления, законопроектом не вносятся.
Критерии и порядок оценки экономической эффективности оперативных диспетчерских команд и распоряжений системного оператора и иных субъектов оперативно-диспетчерского управления устанавливаются Правилами оптового рынка электрической энергии и мощности, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. № 1172 "Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности". Внесение изменений по вопросу определения экономической эффективности оперативных диспетчерских команд и распоряжений системного оператора, выдаваемых в том числе с использованием средств дистанционного управления, законопроектом не предусматривается.
Также законопроектом предполагается создание основы по устранению рисков неготовности территориальных сетевых организаций к ликвидации последствий аварий природного и техногенного характера в целях обеспечения надежности и качества электроснабжения в субъектах Российской Федерации, в том числе за счет механизма заключения обязательных для СТСО договоров о порядке использования объектов электросетевого хозяйства, а также законодательного закрепления возможности оказания услуг по передаче электрической энергии потребителям только через СТСО.
Предлагаемая правовая конструкция (создание СТСО) позволит:
повысить надежность и качество энергоснабжения потребителей;
не допустить увеличения тарифов для потребителей;
обеспечить непрерывность энергоснабжения потребителей, зависящих от собственников объектов электросетевого хозяйства, которым не будет установлен тариф на очередной период регулирования и потребителей, зависящих от бесхозяйных объектов ЭСХ;
повысить соблюдение Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации, утвержденных приказом Минэнерго России от 4 октября 2022 г. № 1070, в частности, в части создаваемого аварийного запаса объектов электросетевого хозяйства;
установить договорную ответственность СТСО непосредственно перед потребителями (действующими в их интересах сбытовыми организациями) за надежность и качество энергоснабжения;
повысить соблюдение требований Правил работы с персоналом в организациях электроэнергетики Российской Федерации, утвержденных приказом Минэнерго России от 22 сентября 2020 г. № 796; Правил по охране труда при эксплуатации электроустановок, утвержденных приказом Минтруда России от 15 декабря 2020 г. № 903н;
сохранить действующую договорную модель: сетевая организация - энергосбытовая организация - потребитель;
сохранить за лицами, которые лишены и будут лишены статуса ТСО, право распорядиться объектами электросетевого хозяйства по своему усмотрению;
обеспечить сбалансированность степени ограничения прав владельцев объектов электросетевого хозяйства (в части обязательности договоров о порядке использования) и СТСО, а также результатов, достигаемых таким ограничением.
Так как сфера оказания услуг по передаче электрической энергии не является потенциально конкурентным видом деятельности и изначально носит естественно монопольный характер, создание СТСО является закономерным шагом, направленным на реализацию с наименьшими рисками уже принятого государством и нормативно закрепленного решения о сокращении количества небольших ТСО. Это позволит более эффективно использовать в деятельности субъектов естественных монополий "эффект масштаба", преодолеть квазиконкурентые условия деятельности искусственным образом созданных ТСО как побочных последствий введения непрозрачных котловых моделей тарифообразования в целях необоснованного перераспределения котловой выручки.
Предполагается, что ТСО, соответствующие установленным Правительством Российской Федерации критериям, продолжат свою деятельность и смогут получать тот же объем выручки от оказания услуг, что и в настоящее время (изменяется только договорная схема отношений с потребителями услуг, в которую включается СТСО как гарант надежности энергоснабжения, экономические условия деятельности ТСО остаются прежними).
Кроме того, законопроектом предполагается комплексное определение системы оперативно-технологического управления как неотъемлемой составляющей обеспечения процесса функционирования объектов электроэнергетики.
В целях максимальной централизации ответственности перед потребителями во всем электросетевом комплексе (не только распределительном) в законопроекте также предусмотрены изменения, направленные на исключение нормы, допускающей устранение организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью (далее - ЕНЭС) от обслуживания потребителей, имеющих присоединение к объектам ЕНЭС иных лиц, ограниченных в праве заключения договоров с потребителями услуг. Указанная норма за все время ее существования надлежащим образом не применялась на практике, но в то же время, несет в себе риски нарушения интересов потребителей (как показал многолетний опыт тарифного регулирования собственные тарифы владельцев объектов ЕНЭС могут существенно превышать тариф организации по управлению ЕНЭС).
В анализе правоприменительной практики разработанных в законопроекте норм участвовали 1679 территориальных сетевых организаций, которым в 2022 году был установлен тариф на услуги по передаче электрической энергии. Указанные сетевые организации оценивались исходя из характеристик и показателей электросетевого хозяйства, которыми они владеют.
В законопроекте требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы, присутствуют.
Законопроектом изменяется модель ценообразования. Закрепляется модель "котел-сверху", в соответствии с которой услуги по передаче электрической энергии потребителям будет оказывать только СТСО, а прочие территориальные сетевые организации будут оказывать услуги по передаче электрической энергии иным территориальным сетевым организациям, в том числе и СТСО. Указанные требования являются предметом государственного контроля за деятельностью субъектов естественной монополии. Контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, соблюдением законодательства в сфере регулирования цен (тарифов) подпадает под действие административной ответственности, установленной статьей 9.21. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Принятие законопроекта не повлечет негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.
Предусмотренные законопроектом изменения послужат основой для внесения соответствующих изменений в нормативные правовые акты, а также разработки новых нормативных правовых актов в соответствии с предлагаемыми к установлению полномочиями Правительства Российской Федерации.
Предусмотренные законопроектом изменения соответствуют принципам реализации механизма "регуляторной гильотины" и учитывают современную систему нормативно-правового регулирования, формируемую в электроэнергетической отрасли.
Положения законопроекта способствуют достижению целей государственной программы Российской Федерации "Развитие энергетики", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 321, в состав которой в качестве структурного элемента входит федеральный проект "Гарантированное обеспечение доступной электроэнергией", утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2018 г. № 2101-р.
Принятие законопроекта не повлечет дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета, а также увеличения штатной численности федеральных органов исполнительной власти.
Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.
Особый срок вступления в силу норм законопроекта с 1 сентября 2024 г. обусловлен следующим:
в части оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике посредством дистанционного управления из диспетчерских центров вступление в силу положений законопроекта связано с необходимостью создания нормативной основы для реализуемых в настоящее время проектов по организации и осуществлению дистанционного управления, а также обеспечения возможности принятия подзаконных нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Минэнерго России, предусмотренных проектируемой статьей 151 Федерального закона и необходимых для реализации положений указанной статьи в предусмотренные ею сроки (в том числе начиная с 1 января 2025 г.). Аналогичным образом в части положений законопроекта, регулирующих вопросы формирования, поддержания в актуальном состоянии и использования цифровых информационных моделей в сфере электроэнергетики, осуществления с их применением автоматизированного информационного обмена, связано с необходимостью реализации полномочий Правительства Российской Федерации и уполномоченного федерального органа исполнительной власти по нормативной регламентации соответствующих отношений на уровне подзаконных актов (для этого положения законопроекта, закрепляющие такие полномочия должны вступить в силу), а также создания законодательной основы для продолжения реализации субъектами отрасли функций по моделированию электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики и учета соответствующих расходов при установлении цен (тарифов) в электроэнергетике;
в части совершенствования правового регулирования деятельности ТСО вступление в силу положений законопроекта связано с нормативно-закрепленными сроками установления регулирующими органами цен (тарифов) для регулируемых организаций. Рассмотрение регулирующими органами предложений об установлении тарифов осуществляется с 1 мая года, предшествующего очередному периоду регулирования, и заканчивается не позднее чем 20 декабря года, предшествующего очередному периоду регулирования. Для избежания формирования выпадающих расходов у СТСО необходимо обеспечить возможность заключения договоров о передаче в эксплуатацию объектов электросетевого хозяйства между СТСО и ТСО и возможность учета расходов на переданные по указанным договорам СТСО объекты электросетевого хозяйства при формировании предложений по установлению цен (тарифов) СТСО на очередной период регулирования, который наступит с 1 января 2025 г.
В части совершенствования правового регулирования деятельности ТСО вступление в силу положений законопроекта с отлагательным сроком применения отдельных пунктов связано с нормативно-закрепленными сроками уст…