(первое чтение) О проекте федерального закона № 458231-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданской обороне" (в части совершенствования координации деятельности органов, осуществляющих управление гражданской обороной) (первое чтение)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданской обороне»

Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданской обороне» (далее – законопроект) разработан в целях реализации решений оперативного совещания Совета Безопасности Российской Федерации от 10 ноября 2022 г. по вопросу «О совершенствовании гражданской обороны с учетом опыта специальной военной операции».
Целью законопроекта является повышение оперативности принятия решений в области гражданской обороны и совершенствование координации деятельности органов, осуществляющих управление гражданской обороной, с учетом опыта проведения специальной военной операции.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 г. № 757 «О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 г. № 756» (далее – Указ № 757) на территории отдельных субъектов Российской Федерации введены режимы (уровни реагирования), высшие должностные лица этих субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по проведению мероприятий по гражданской обороне. При этом План гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации Президентом Российской Федерации в действие не вводился.
Анализ проводимых в соответствии с Указом № 757 мероприятий по гражданской обороне показал, что работа в субъектах Российской Федерации строится без соблюдения единых подходов и ранее утвержденных планов. Отсутствует или в недостаточной мере осуществляется координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, что не позволяет оперативно принимать решения и в полном объеме выполнять задачи по защите населения и территорий от опасностей, возникающих в ходе военных конфликтов.
Для решения описанной проблемы на законодательном уровне необходимо повысить оперативность принятия решений, изменив механизм введения в действие планов гражданской обороны и защиты населения субъектов Российской Федерации.
Так, законопроектом предлагается ввести норму, определяющую право на введение высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации в отдельных субъектах Российской Федерации планов гражданской обороны и защиты населения соответствующих субъектов Российской Федерации (при условии, что План гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации не вводился в установленном порядке) на основании представления руководителя федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, с последующим докладом Президенту Российской Федерации.
Для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов субъектов Российской Федерации предполагается создание межведомственных штабов гражданской обороны (далее - штабы), которые начинают работу с даты принятия решения о введении в действие Плана гражданской обороны и защиты населения Российской Федерации или планов гражданской обороны и защиты населения субъектов Российской Федерации.
Деятельность указанных штабов предполагается реализовывать под руководством Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий или руководителя территориального органа МЧС России.
Также законопроектом предлагается установить, что порядок создания, задачи, функции, порядок принятия решений, а также состав федерального межведомственного штаба гражданской обороны определяет Правительство Российской Федерации, а для межведомственных штабов гражданской обороны субъектов Российской Федерации указанные вопросы будут определены высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации по согласованию с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны.
При этом методическое руководство созданием и деятельностью межведомственных штабов гражданской обороны субъектов Российской Федерации будет осуществлять федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны.
Штабы будут представлять собой нештатную структуру для межведомственного взаимодействия и состоять из сотрудников необходимых органов власти, привлекаемых на время работы штабов. Трудовая деятельность членов штаба будет осуществляться в рамках своих основных трудовых обязанностей и не потребует увеличения штатной численности и дополнительного финансирования.
Данный подход не противоречит статье 12 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее – Федеральный закон № 28-ФЗ), в соответствии с которой МЧС России и его территориальные органы являются органами, осуществляющими управление гражданской обороной, и понятию «управление гражданской обороной», изложенному в статье 1 данного закона.
Следует также отметить, что функционал предлагаемых к созданию межведомственных штабов гражданской обороны не пересекается с функционалом органа повседневного управления и центров управления в кризисных ситуациях территориальных органов МЧС России, указанных в пункте статьи 4.1 Федеральный закон № 28-ФЗ.
Объем полномочий указанных органов установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2016 г. № 1272 «Об утверждении Правил обеспечения на федеральном уровне Национальным центром управления в кризисных ситуациях…» и предусматривает обеспечение координации деятельности органов повседневного управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе управления силами и средствами единой системы, и органов управления гражданской обороной, силами и средствами гражданской обороны, а также организация информационного взаимодействия между органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями при решении задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны, в том числе при осуществлении информационного взаимодействия.
Работа межведомственных штабов гражданской обороны будет нацелена в большей степени на координацию организационных процессов и обеспечение согласованности совместных действий органов управления и сил гражданской обороны федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов субъектов Российской Федерации при выполнении мероприятий по гражданской обороне на территории Российской Федерации и контроля их выполнения в условиях меняющейся обстановки.
Примером работы структуры, аналогичной штабу гражданской обороны субъекта Российской Федерации, может являться Межведомственный оперативный штаб (далее – МОШ), который после начала специальной военной операции был создан в Донецкой Народной Республике (далее – ДНР). Основной задачей МОШ стала координация работ по жизнеобеспечению населения как освобожденных территорий, так и территорий всей республики.
В состав МОШ вошли руководители органов государственной власти ДНР, а его руководство осуществлял Министр по вопросам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий ДНР.
Одной из основных особенностей работы МОШ явилась обязательность исполнения всех его решений органами власти и организациями ДНР на всех уровнях.
Работа МОШ показала свою эффективность, принятые решения позволяли в короткие сроки организовать жизнеобеспечение пострадавшего населения.
В целях установления возможности компенсации из федерального бюджета расходов на обеспечение отдельных мероприятий по гражданской обороне законопроектом предлагается наделить Правительство Российской Федерации компетенцией по установлению соответствующего порядка, а также перечня таких мероприятий. Механизм компенсации предполагается использовать для проведенных мероприятий, которые носят экстренный и непредвиденный характер, а финансовые и организационные объемы таких мероприятий значительно выше спланированных в установленном порядке.
Под указанными мероприятиями следует понимать проведение эвакуации населения, материальных и культурных ценностей (в другой регион), организацию основных видов жизнеобеспечения населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на объектах экономики, продолжающих работу в военное время.
Правоприменительная практика, а также практика ведения специальной военной операции показала отсутствие законодательно установленного механизма регулирования отдельно проводимых мероприятий по гражданской обороне, что приводит к осложнению применения норм закона, требует принятия отдельных нормативных правовых актов (временного характера) и осложняет принятие оперативных управленческих решений в целях защиты жизни и здоровья граждан, находящихся в зонах опасности.
Примером данной ситуации является принятие постановления Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2022 г. № 591 «Об утверждении правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации в целях возмещения понесенных бюджетами субъектов Российской Федерации, местными бюджетами расходов на размещение и питание граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территориях Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области, Херсонской области, вынужденно покинувших жилые помещения и находившихся в пунктах временного размещения и питания на территории Российской Федерации», которым установлен порядок предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Указанным нормативным правовым актом урегулирован частный случай, в то время как законодательно установленный механизм финансирования мероприятий отсутствует.
Следует отметить, что эвакуация населения (в том числе из одного региона в другие) осуществляется в соответствии с Планом эвакуационных мероприятий в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации, который вводится в действие соответствующим решением Президента Российской Федерации. Вместе с тем указанным планом порядок финансирования проводимых мероприятий не предусмотрен.
Критериями отбора субъектов Российской Федерации для предоставления иного межбюджетного трансферта будут являться условия введения в установленном порядке на территории субъекта Российской Федерации в действие плана гражданской обороны и защиты населения в полном объеме или частично и наличия расходов бюджета субъекта Российской Федерации на обеспечение выполнения отдельных мероприятий по гражданской обороне.
Учитывая изложенное, предлагаемая норма позволит на законодательном уровне усовершенствовать механизм регулирования вопросов финансового обеспечения отдельных мероприятий по гражданской обороне.
В целях унификации понятийного аппарата предлагается скорректировать понятия «гражданская оборона», «управление гражданской обороной» и ввести дефиницию «руководство гражданской обороной», которое нацелено на создание организационной среды по планированию, подготовке к проведению, проведению и обеспечению мероприятий по гражданской обороне для последующего эффективного управления гражданской обороной.
Изменение понятия «гражданская оборона» связано с необходимостью уточнения выполняемых в период действия военного положения или в военное время мероприятий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Так вопросы ликвидации чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера в мирное время в полном объеме урегулированы Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Следует отметить, что в указанном Федеральным законе не отражены вопросы ликвидации чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера в условиях введения особых правовых режимов, в связи с чем возникает необходимость их отражения в законодательстве в области гражданской обороны.
Понятие «требования в области гражданской обороны» приводится в соответствие статье 6 Федерального закона № 28-ФЗ, которой установлены полномочия Правительства Российской Федерации по разработке нормативных правовых актов, устанавливающих требования в области гражданской обороны. Следует отметить, что предлагаемые изменения не вводят новые требования, а приводят к единообразию текст закона.
Кроме того, по тексту законопроекта вводится ряд юридико-технических изменений в целях приведения в соответствие законодательству Российской Федерации.
Предлагаемые изменения позволят обеспечить согласованные и эффективные действия органов государственной власти, повысить оперативность принятия решений в области гражданской обороны.
Концептуальная основа законопроекта рассмотрена и поддержана федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Российской Федерации, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
В законопроекте не содержится новых обязательных требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы, о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.
Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации, не повлечет негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.
Реализация законопроекта отрицательным образом не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.
Проектов федеральных законов, аналогичных по своему содержанию представленному законопроекту, на рассмотрении в палатах Федерального Собрания Российской Федерации не находится.