(3 чтение) О проекте федерального закона № 660629-8 "О внесении изменений в статью 43(2) Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (в части совершенствования положений о проведении федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона
«О внесении изменения в статью 43.2 Федерального закона
«О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»

Федеральное агентство по рыболовству (далее – Росрыболовство) в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 года № 444, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, Каспийского и Азовского морей до определения их статуса, а также водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации (далее – госконтроль в области рыболовства).
В соответствии с частью 3 статьи 43.2 Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Закон о рыболовстве) предметом госконтроля в области рыболовства является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.
С 1 июля 2021 года в связи с вступлением в силу Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон о контроле), которым установлен новый порядок осуществления государственного контроля (надзора) на территории Российской Федерации, при осуществлении госконтроля в области рыболовства существенно снизилась эффективность проведения контрольных (надзорных) мероприятий по выявлению фактов незаконной добычи (вылова) водных биологических ресурсов в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих рыболовство во внутренних водных объектах Российской Федерации. Так, у должностных лиц Росрыболовства отсутствует возможность оперативно проверять соответствие применяемых орудий добычи (вылова) выданным разрешениям на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, наличие в уловах запрещенных к добыче (вылову) водных биологических ресурсов, контролировать ведение рыболовного журнала, так как проведение указанных мероприятий требует взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями либо их представителями. При этом проведение контрольных (надзорных) мероприятий по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 57 Закона о контроле, не может быть результативным, поскольку в этом случае требуется их организация в установленном порядке и заблаговременное уведомление контролируемого лица.
Также Законом о контроле не урегулирован порядок осуществления госконтроля в области рыболовства в отношении граждан (физических лиц, включая организованные преступные группы), осуществляющих любительское рыболовство и рыболовство в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (включая их общины), которые не могут быть отнесены к контролируемым лицам, поскольку не осуществляют предпринимательскую и иную экономическую деятельность и не владеют (не пользуются) производственными объектами, являющимися объектами контроля в соответствии со статьей 16 Закона о контроле.
Ранее, до внесения изменений в статью 43.2 Закона о рыболовстве, основной формой работы должностных лиц рыбоохраны были мероприятия по выявлению и пресечению нарушений законодательства в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в рамках исполнения плановых (рейдовых) заданий. Инспектор рыбоохраны, как правило, находился на водном объекте несколько суток, имел право пресекать любые виды нарушений со стороны физических, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также с целью проверки соблюдения правил рыболовства беспрепятственно осматривать рыболовный и рыбоводный участки и районы добычи (вылова) водных биологических ресурсов. При этом инспектор был вправе проверять разрешительные документы, орудия добычи (вылова) водных биологических ресурсов и в случае выявления нарушений обязательных требований – сразу же возбуждать дела об административных правонарушениях. В настоящее время такой порядок борьбы с браконьерством фактически поставлен вне закона.
Порядок осуществления госконтроля в области рыболовства в отношении физических лиц урегулирован только пунктом 10.1 постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 года № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее – Постановление № 336). При этом выявление и пресечение нарушений обязательных требований физическими лицами допускается исключительно при осуществлении контрольного (надзорного) мероприятия в виде выездного обследования, в рамках которого допускается взаимодействие с физическими лицами с составлением акта контрольного (надзорного) мероприятия и принятием решений, предусмотренных пунктом 3 части 2 статьи 90 Закона о контроле.
Проведение контрольных (надзорных) мероприятий в отношении физических лиц в рамках выездного обследования (статья 75 Закона о контроле) затруднено и неэффективно, поскольку срок проведения выездного обследования одного объекта (нескольких объектов, расположенных в непосредственной близости друг от друга) не может превышать один рабочий день, тогда как с учетом специфики осуществления контрольных (надзорных) мероприятий в отношении физических лиц, в том числе транспортной доступности, обширной площади территории обследования, такие мероприятия должностными лицами территориальных управлений Росрыболовства фактически подлежат осуществлению в течение как минимум нескольких дней. При этом основной браконьерский прессинг осуществляется в выходные и нерабочие праздничные дни, а также в нерабочее время (вечер, ночь, утро).
С внесением в июле 2022 года изменений в статью 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) установлен запрет на возбуждение дел об административных правонарушениях без проведения контрольных (надзорных) мероприятий во взаимодействии с контролируемыми лицами (далее – запрет). Таким образом, с учетом положений Постановления № 336 возбуждение дел об административных правонарушениях в отношении контролируемых лиц, осуществляющих промышленное рыболовство, рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях, рыболовство в учебных и культурно-просветительских целях и рыболовство в целях аквакультуры (рыбоводства) во внутренних неморских водных объектах рыбохозяйственного значения Российской Федерации с нарушением обязательных требований, не представляется возможным, поскольку при проведении выездного обследования взаимодействие с контролируемыми лицами не допускается.
Также в связи с действием вышеуказанных положений нормативных правовых актов дезорганизована работа по:
- определению причин и условий массовой гибели водных биологических ресурсов, в рамках которой с целью установления данных причин и условий необходимы возбуждение дела об административном правонарушении и в кратчайшие сроки взаимодействие с контролируемым лицом, а также проверка объектов контроля, деятельность которых создает непосредственную угрозу водным биологическим ресурсам и среде их обитания;
- своевременному выявлению и прогнозированию процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среды их обитания с учетом воздействия антропогенных факторов, включая засорение акватории водных объектов рыбохозяйственного значения орудиями совершения административного правонарушения, которые используются при незаконной добыче (вылове) водных биологических ресурсов, поскольку при изъятии из водных объектов бесхозяйных орудий добычи (вылова) требуется возбуждение дела об административном правонарушении.
Невозможность исполнения Росрыболовством своих функций по пресечению нарушений правил рыболовства приводит к причинению вреда окружающей среде, браконьерству, увеличивает объемы незаконного, неконтролируемого, несообщаемого промысла, создает благоприятные условия для незаконного оборота водных биологических ресурсов. В результате происходит истощение рыбных запасов, при этом абсолютно безнаказанно.
Между тем рыбы и ракообразные отнесены к стратегически важным ресурсам (пункт 6 раздела II перечня, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2012 года № 923).
В рамках реформирования контрольной (надзорной) деятельности учтена специфика осуществления госконтроля в части морских биоресурсов. Так, на федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, осуществляемый пограничными органами Федеральной службы безопасности России, положения Закона о контроле не распространяются. Этим обеспечивается надлежащий контроль за лицами, осуществляющими рыболовство и иную деятельность во внутренних морских водах Российской Федерации, исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе.
Статистика согласования органами прокуратуры внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, инициированных территориальными управлениями Росрыболовства за период со дня начала действия Закона о контроле (с 1 июля 2021 года) по 31 декабря 2023 года, показывает отрицательную динамику осуществления Росрыболовством контрольных (надзорных) мероприятий в отношении контролируемых лиц, ответственных за соответствие обязательным требованиям объекта (объектов) госконтроля в области рыболовства.
Сравнительный анализ осуществления госконтроля в области рыболовства за период 2018 – 2023 годов показывает значительное снижение привлечения контролируемых лиц к ответственности за нарушения законодательства в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.
Вместе с тем согласно информации Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации уровень преступности в сфере незаконного оборота водных биологических ресурсов и рыбной продукции не снижается.
Частями 3.1 и 3.2 статьи 28.1 КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях могут быть возбуждены при совершении контрольного (надзорного) действия в рамках специального режима осуществления государственного контроля (надзора) в виде постоянного рейда.
Таким образом, при введении специального режима в виде постоянного рейда при осуществлении госконтроля в области рыболовства будут обеспечены возможность нахождения инспекторов рыбоохраны на рыболовных и рыбоводных участках и перемещения их по акватории водных объектов рыбохозяйственного значения и их водоохранным зонам в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений обязательных требований в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также осуществление государственного контроля в области рыболовства в отношении транспортных средств, иных производственных объектов, деятельности и действий граждан и организаций на акватории водных объектов рыбохозяйственного значения и их водоохранных зонах. При этом в рамках постоянного рейда инспектора рыбоохраны смогут осуществлять контрольные (надзорные) действия, предусмотренные частью 7 статьи 97.1 Закона о контроле, а контролируемые лица, их представители и работники, находящиеся на рыболовных и рыбоводных участках или на территории (акватории) постоянного рейда, будут обязаны по требованию инспектора рыбоохраны остановиться, обеспечить беспрепятственный доступ к транспортным средствам или иным производственным объектам, предоставить для ознакомления документы, которые в соответствии с обязательными требованиями должны находиться в транспортном средстве, на ином производственном объекте или у контролируемого лица, осуществляющего рыболовство, рыбоводство (часть 10 статьи 97.1 Закона о контроле).
В законопроекте отсутствуют требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее – обязательные требования).
Законопроект не содержит норм, касающихся вида разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствий их несоблюдения.
Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.
Принятие законопроекта не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации, а также не повлечет негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.