(2 чтение) О проекте федерального закона № 667365-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и статьи 5 и 8 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части регулирования отдельных положений об осуществлении закупок)

4095750-536575Для служебного пользования
00Для служебного пользования
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона
"О внесении изменений в Федеральный закон
"О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и приостановлении действия части 5 статьи 2 Федерального закона
"О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

Проектом федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Законопроект) предлагается внести в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон № 44-ФЗ) следующие изменения, направленные на оптимизацию порядка осуществления закупок и подготовленные, в том числе, по результатам проработки, осуществленной в реализацию рекомендаций "круглого стола" на тему "Совершенствование законодательства, регулирующего закупочную деятельность, в целях структурной перестройки экономики", состоявшегося в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 20 июля 2023 г.
Закон № 44-ФЗ не содержит положений, предусматривающих заключение контракта только в письменной форме, что приводит к возникновению ситуация, при которых заказчики рассматривают вопрос о заключении сделки в устной форме на основании положений части 15 статьи 34 Закона № 44-ФЗ и пункта 2 статьи 161 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Заключение контрактов в устной форме не соответствует целям и принципам Закона № 44-ФЗ и бюджетного законодательства Российской Федерации, не обеспечивает надлежащее документирование, учет и прослеживаемость действий участников контрактной системы в сфере закупок и, соответственно, влечет риски злоупотреблений и коррупционных проявлений.
В целях исключения противоречивой правоприменительной практики предлагается установить в Законе № 44-ФЗ специальное положение о том, что контракт заключается в письменной форме, в том числе на основании части 15 статьи 34 Закона № 44-ФЗ.
У участников контрактной системы в сфере закупок, в деятельности органов контроля, судов возникают вопросы применения положений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Отсутствие единого уполномоченного органа на дачу разъяснений указанного законодательства и актов влечет возникновение разной правоприменительной практики, в том числе не учитывающей целей государственной политики.
Сложившаяся ситуация для преодоления разных позиций участников контрактной системы в сфере закупок требует систематического внесения изменений в Закон № 44-ФЗ для установления в нем специальных положений по спорному вопросу.
В этой связи предлагается наделить (по аналогии с положениями пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере закупок полномочиями на дачу разъяснений.
Предлагаемое изменение направлено на унификацию подходов к применению Закона № 44-ФЗ и сокращение случаев внесения в него изменений.
Законопроектом предлагается исключить закупки в области космической деятельности из объема закупок, от которого исчисляется объем закупок, подлежащих осуществлению у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций.
Указанное изменение обусловлено спецификой деятельности в указанной области, в частности, такие закупки характеризуются высоким стоимостным объемом, а количество субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области космической деятельности, является относительно небольшим.
Изменения направлены на упрощение осуществления закупок Госкорпорацией "Роскосмос", ее организациями, а также иными заказчиками, которые осуществляют деятельность в указанной области. Изменения спроектированы по аналогии с положениями, касающимися закупок в сфере атомной энергии (пункт 4 части 11 статьи 30 Закона № 44-ФЗ).
В целях защиты интересов участников закупок, которые имеют успешный опыт участия в одном совместном конкурсе или аукционе, по результатам которого заключено и исполнено несколько контрактов на поставку одинакового товара, выполнение одинаковой работы, оказание одинаковой услуги Законопроектом предлагается установить возможность подтверждения соответствия требованию "универсальной предквалификации" контрактами, исполненными в рамках проведенной совместной закупки.
Следует отметить, что в Законе № 44-ФЗ по общему правилу используется подход к совместному конкурсу или аукциону как к единой закупке, в связи с чем целесообразно распространить этот подход на "универсальную предквалификацию", предусмотрев учет совокупного опыта исполнения участником закупки всех контрактов по результатам проведения совместного конкурса или аукциона.
Законопроектом проектируются положения, согласно которым исполнение обязанностей по контракту, содержащему сведения, составляющие государственную тайну и подлежащему включению в реестр контрактов, предусмотренный частью 7 статьи 103 Закона № 44-ФЗ (далее - Отдельный реестр), осуществляется не ранее дня включения информации о контракте в такой реестр в связи с нижеследующим.
В настоящее время контракт по результатам электронных процедур считается заключенным в день подписания и размещения его заказчиком в единой информационной системе в сфере закупок (далее - ЕИС) (часть 5 статьи 51 Закона № 44-ФЗ), после чего такой контракт с использованием ЕИС направляется в реестр контрактов, заключенных заказчиками, и в установленном порядке размещается в указанном реестре (часть 4 статьи 103 Закона № 44-ФЗ). Порядок заключения таких контрактов и включения их в указанный реестр предусматривает предварительную проверку Казначейством России (финансовыми органами субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) на предмет непревышения цены контракта над объемом финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденным и доведенным до заказчика. Описанный механизм внедрен в целях исключения возможностей заключать контракты с превышением утвержденных лимитов бюджетных обязательств.
В отношении контрактов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, законодательство Российской Федерации содержит иное регулирование, предусматривающее заключение контракта на бумажном носителе без использования ЕИС и включение информации в Отдельный реестр.
Порядок бумажного документооборота при заключении таких контрактов содержит риск возникновения злоупотребления, выражающегося в подписании обеими сторонами контракта на бумажном носителе без проверки достаточности финансового обеспечения и без включения сведений о контракте в Отдельный реестр. В свою очередь такое злоупотребление приведет к возникновению у поставщика (подрядчика, исполнителя) права требовать оплату из средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В целях устранения указанного риска предлагается увязать дату начала исполнения обязательств по рассматриваемому контракту с датой включения информации о нем в Отдельный реестр путем применения конструкции, предусмотренной статьей 3271 Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующей вопросы обусловленного исполнения обязательств.
В настоящее время имеется неопределенность относительно необходимости предоставления участником закупки при применении антидемпинговых мер обеспечения исполнения контракта в размере 10 % цены контракта, если требование об обеспечении исполнения контракта не установлено.
Законопроектом предлагается устранить указанную неопределенность, предусмотрев, что указанное предоставление не осуществляется, если заказчиком требование обеспечения исполнения контракта не установлено.
Следует отметить, что часть 1 статьи 37 Закона № 44-ФЗ в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 2 июля 2021 г. № 360-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", содержала положения о необходимости увеличения размера обеспечения исполнения контракта, указанного заказчиком в документации о закупке, при этом положения, касающиеся 10 %, отсутствовали. Соответственно, если в документации о закупке не было установлено требование обеспечения исполнения контракта, то указанное увеличение не требовалось.
При осуществлении закупки в случае, предусмотренном частью 24 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, контракт исполняется по заявкам заказчика (часть 1 статьи 34 Закона № 44-ФЗ), которые содержат объем подлежащих поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг заказчику в определенный момент времени в пределах максимального значения цены контракта.
Если условиями контракта предусмотрена приемка и оплата содержащегося в заявке заказчика количества товара, объема работы, услуги, такая заявка образует этап исполнения контракта, поскольку определяет часть обязательства поставщика (подрядчика, исполнителя), в отношении которого условиями контракта предусмотрена приемка и оплата. При этом если условия контракта предусматривают приемку и оплату в отношении нескольких заявок заказчика, такие несколько заявок образуют один этап исполнения контракта.
Учитывая, что заранее определить количество заявок и содержащийся в них объем при размещении извещения об осуществлении закупки невозможно, предлагается исключить обязанность заказчика указывать срок и стоимость каждого этапа исполнения контракта в извещении об осуществлении закупки.
С целью упрощения документооборота Законопроектом устанавливается возможность подтверждения участником закупки своего соответствия установленным заказчиком требованиям путем указания в заявке адреса сайта или страницы сайта в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", на котором размещены соответствующие сведения и документы в открытых и общедоступных государственных реестрах. Изменения спроектированы по аналогии с подпунктом "е" пункта 9 части 191 статьи 34 Закона № 223-ФЗ.
Законопроектом проектируется изменение, согласно которому в случае внесения заказчиком изменений в документацию о закупке в части информации, подлежащей включению в приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), такие изменения будут направляться всем участникам закупки, которым ранее направлено приглашение, поскольку изменение указанной информации влияет на круг потенциальных участников закупки, которые в связи с внесенными изменениями могут принять решение об участии в ней.
Предлагается следующий комплекс мер по совершенствованию закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
В целях упрощения закупочной деятельности заказчиков и устранения противоречивой правоприменительной практики проектируются положения, допускающие осуществление нескольких закупок одноименных товаров, работ, услуг в пределах установленных пунктами 4 и 5 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ ограничений сумм закупок и годовых объемов закупок.
Следует отметить, что Закон № 44-ФЗ не содержит запрета на "дробление закупок", который ранее был предусмотрен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", при этом содержит предельные размеры, в рамках которых заказчик вправе осуществить закупки необходимых товаров, работ, услуг, в том числе несколько соответствующих закупок.
В целях исключения признаков изъятия из национального режима, предоставленного в соответствии с положениями Договора о Евразийском экономическом союзе, Законопроектом исключается указание на возможность закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) вооружения и военной техники исключительно российского производства.
Уведомление контрольного органа в сфере закупок об осуществлении закупок в случаях, предусмотренных пунктами 6, 61, 9, 34 и 50 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, предлагается упростить и автоматизировать, предусмотрев направление такого уведомления в контрольный орган в сфере закупок с использованием ЕИС автоматически после размещения соответствующего контракта в реестре контрактов, заключенных заказчиками.
Также предлагается уточнить порядок заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в ЕИС, который применяется в случае, если на участие в конкурентной закупке заявки отсутствуют, а также в случаях, предусмотренных частью 14 статьи 93 Закона № 44-ФЗ.
Так, согласно пункту 3 части 5 статьи 93 Закона № 44-ФЗ контракт в указанных случаях заключается в порядке, установленном для заключения контракта с победителем конкурентного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Однако указанный порядок не в полной мере применим к рассматриваемым закупкам, в том числе, поскольку заключение контракта в вышеуказанных случаях не является обязательным для участника закупки, а общее ограничение, касающееся направления одного протокола разногласий, может быть недостаточным.
Например, если по результатам одного направления протокола разногласий условия контракта по-прежнему будут правомерно требовать коррекции, то возникнет риск невозможности заключения контракта, поскольку заказчику потребуется начать новую закупку с актуализацией плана-графика в связи с невозможностью инициировать очередной протокол разногласий.
При этом для прекращения обмена документами в рассматриваемых случаях заключения контрактов также проектируется возможность участника закупки и заказчика сформировать отказ от заключения контракта.
Кроме того, Законопроектом предлагается расширить право заказчиков заключать контракты с единственными поставщиками (подрядчиками, исполнителями) с использованием ЕИС. В частности, предлагается распространить соответствующее право, предусмотренное частью 14 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, вступающей в силу с 1 января 2025 года, на все случаи закупок, предусмотренные частью 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ.
Практика применения положений части 651 статьи 112 Закона № 44-ФЗ, многократное продление срока их действия свидетельствуют о недостаточности действующих схожих положений пунктов 2 и 3 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ, которые предусматривают возможность Правительства Российской Федерации и высших исполнительных органов принимать решения, разрешающие изменять существенные условия контракта, если его срок действия составляет не менее 3 лет.
Указанный срок, в том числе в условиях текущей экономической ситуации, санкционного давления, представляется длительным, в связи с чем Законопроектом предлагается сократить его до 1 года по аналогии с положениями пункта 4 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ.
Пункт 10 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ содержит возможность изменять существенные условия контракта, заключенного с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в случаях, предусмотренных пунктами 1, 8, 22, 23, 29, 32, 34 и 51 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ.
Законопроектом предлагается дополнить указанный пункт случаями, указанными в части 653 статьи 112 Закона № 44-ФЗ, - пунктами 3, 40, 41, 46, 52, 56, 59 и 62 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, а также случаем, указанным в пункте 21 указанной части.
Предлагаемое изменение позволит изменять существенные условия таких контрактов без необходимости заключения новых контрактов.
Следует отметить, что в указанных случаях заказчик вправе осуществить закупку у определенного им единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в связи с чем перезаключение контракта в связи с невозможностью изменения существенных условий предыдущего контракта в большинстве случаев приведет к заключению контракта с тем же поставщиком (подрядчиком, исполнителем), с которым был заключен предыдущий контракт.
Законопроектом в целях приведения положений Закона № 44-ФЗ в соответствие с пунктом 21 статьи 2661 Бюджетного кодекса Российской Федерации предлагается предоставить органу внутреннего финансового контроля субъекта Российской Федерации полномочия осуществлять контроль в отношении муниципальных закупок, финансовое обеспечение которых частично или полностью осуществляется за счет субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов из бюджета такого субъекта Российской Федерации.
Аналогичные полномочия в настоящее время имеются у Казначейства России в целях осуществления контроля в отношении региональных или муниципальных закупок, финансовое обеспечение которых частично или полностью осуществляется за счет субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (пункт 1 части 9 статьи 99 Закона № 44-ФЗ).
Предлагается обеспечить полноту реестра контрактов, заключенных заказчиками, в целях обеспечения сбора и прослеживаемости информации обо всех осуществляемых закупках.
В частности, Законопроект предусматривает с 1 июля 2026 года включение в указанный реестр, в том числе, информации об отдельных контрактах, которые в настоящее время в него не включаются. Указанный срок обусловлен необходимостью подготовки участников контрактной системы в сфере закупок к реализации проектируемых изменений.
Одновременно в целях обеспечения конфиденциальности информации о поставщиках (подрядчиках, исполнителях) при осуществлении закупок в случаях, предусмотренных пунктами 10, 13, 17 и 42 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, предлагается включать информацию о таких контрактах в реестре контрактов, заключенных заказчиками, без ее размещения на официальном сайте ЕИС.
Учитывая, что оператор электронной площадки, оператор специализированной электронной площадки обеспечивают электронный документооборот при определении поставщика (подрядчика, исполнителя), предлагается установить положение о направлении им решения (предписания), принятого по результатам рассмотрения жалобы, в том числе если такие операторы не являлись субъектами контроля, чьи действия обжаловались.
Предлагается оптимизировать порядок заключения и исполнения контракта со встречными инвестиционными обязательствами.
Так, в настоящее время заключение такого контракта возможно исключительно в случае, если товар, являющийся объектом закупки, является промышленной продукцией. Указанное обстоятельство исключает возможность заключения контракта со встречными инвестиционными обязательствами в отношении товара, не являющегося промышленной продукцией (например, сельскохозяйственная продукция, продукция семеноводства).
Также предлагается ввести дополнительную возможность консолидации потребностей нескольких заказчиков одного субъекта Российской Федерации в целях заключения рассматриваемого контракта помимо механизма централизованных закупок.
В частности, механизм централизованных закупок в ряде случаев не может быть применен в связи со сложностями передачи средств, являющихся источником финансирования, от каждого заказчика в один уполномоченный орган (одно уполномоченное учреждение), например, средств обязательного медицинского страхования, которые по общему правилу доводятся непосредственно до конкретной организации здравоохранения.
В этой связи предлагается ввести возможность проводить совместную закупку для удовлетворения поставщиком (исполнителем) потребностей нескольких заказчиков одного субъекта Российской Федерации.
В целях обеспечения возможности оперативного вступления в силу вышеуказанных проектируемых изменений Законопроектом предусматривается приостановка до 1 января 2025 года действия части 5 статьи 2 Закона № 44-ФЗ.
В Законопроекте отсутствуют положения, устанавливающие, изменяющие или отменяющие требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия…