(первое чтение) О проекте федерального закона № 1081974-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части повышения эффективности государственного управления в сфере тарифного регулирования) (первое чтение)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан в целях обеспечения стабилизации ситуации с тарифным регулированием в субъектах Российской Федерации и оперативного устранения нарушений законодательства в сфере тарифного регулирования, фиксируемых федеральными контролирующими органами. Законопроект содержит следующие нововведения.
Механизм установления ФАС России предельных уровней цен предполагает невозможность установления исполнительными органами субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (далее - органы регулирования) цен (тарифов) на уровне выше (ниже) значений, определенных ФАС России, без предварительного согласования с ФАС России.
В целях обеспечения оперативного и эффективного исполнения органами регулирования решений (предписаний) ФАС России законопроект предлагает предусмотреть возможность превышения предельных уровней цен на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим территориальным сетевым организациям, и предельных уровней цен на электрическую энергию (мощность), поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей, в случае, если указанное требуется для исполнения решений (предписаний) ФАС России.
Законодательством Российской Федерации в сфере электроэнергетики предусмотрены полномочия ФАС России по отмене решений об установлении регулируемых цен (тарифов), принятых органами регулирования с нарушением законодательства Российской Федерации. В таком случае обязанность по принятию замещающего акта возложена на орган регулирования, допустивший соответствующие нарушения.
В правоприменительной практике встречаются случаи неоднократного неисполнения решений ФАС России об отмене указанных тарифных решений. При этом возможность привлечения виновных лиц к административной ответственности не позволяет обеспечить неукоснительное исполнение соответствующих решений ФАС России.
Законопроект предлагает специальный механизм, направленный на самостоятельный пересмотр ФАС России предельных (минимального и (или) максимального) уровней цен (тарифов) на розничных рынках в течение периода действия указанных предельных уровней цен (тарифов) в целях приведения цен (тарифов), установленных органами регулирования, в соответствие с законодательством. Основанием для реализации данного механизма является неоднократное (два раза и более) в течение года неисполнение органом регулирования решения и (или) предписания ФАС России, выданного по итогам рассмотрения досудебного спора и (или) проведенного контрольного мероприятия. Указанный механизм проектируется в качестве меры чрезвычайного воздействия на те органы регулирования, которые на регулярной основе допускают нарушения порядка государственного управления в сфере регулирования ценообразования, не исполняя решения контролирующего федерального органа.
Действующим законодательством не предусмотрена возможность пересмотра предельных уровней цен на розничных рынках электроэнергетики в течение периода регулирования (календарного года), кроме случаев пересмотра по распоряжению Правительства Российской Федерации. Вместе с тем введение проектируемого основания пересмотра позволит ФАС России определять размер экономически обоснованного тарифа путем установления предельных уровней цен на розничных рынках электроэнергетики на необходимом уровне. Например, в случаях, когда по результатам досудебного спора ФАС России выявит нарушение законодательства, которое приводит к невключению в тариф экономически обоснованных расходов регулируемой организации и, как следствие, к недофинансированию ее деятельности, федеральный контролирующий орган сможет самостоятельно устранить нарушения и восстановить нарушенные права регулируемой организации путем установления экономически обоснованных предельных уровней цен на электрическую энергию.
В совокупности с абзацами третьим и четвертым части 7 статьи 23.1 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ "Об электроэнергетике", предусматривающими, что в случае несоответствия решения органа регулирования предельным уровням цен (тарифов), установленных ФАС России, подлежат применению предельные максимальные уровни цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) для населения и приравненных к нему категорий потребителей и предельные минимальные уровни тарифов для взаиморасчетов территориальных сетевых организаций, указанное позволит ФАС России определять котловую выручку регулируемых организаций в субъекте Российской Федерации на экономически обоснованном уровне, позволит обеспечить защиту прав субъектов электроэнергетики и их потребителей.
Законопроект вводит механизм определения ФАС России распределения необходимой валовой выручки между сетевыми организациями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а также предусматривает полномочия Правительства Российской Федерации на утверждение указанного порядка. Данные полномочия прямо взаимосвязаны и дополняют изложенные выше полномочия по самостоятельному пересмотру предельных уровней цен (тарифов) на розничных рынках энергетики и направлены на разрешение аналогичной проблемы. Основания для реализации полномочий также аналогичны, а именно неоднократное (два раза и более) в течение года неисполнение органами регулирования решения и (или) предписания ФАС России, выданного по итогам рассмотрения досудебного спора и (или) проведенного контрольного мероприятия.
Потребность в данном механизме обусловлена особенностями "котловой" модели сбора и распределения выручки в сфере передачи электрической энергии. Указанная модель предусматривает, что "котлодержатель" (системообразующая территориальная сетевая организация) получает от гарантирующих поставщиков и иных сбытовых организаций в сфере электроэнергетики плату в размере, предусмотренном тарифами на передачу электрической энергии, за все услуги по передаче электрической энергии, оказываемые всеми территориальными сетевыми организациями на территории субъекта Российской Федерации (нескольких субъектов Российской Федерации в случае объединения энергетических зон). В дальнейшем указанные денежные средства распределяются "котлодержателем" между иными территориальными сетевыми организациями в соответствии с утвержденными органом регулирования индивидуальными тарифами на передачу электрической энергии и сводным прогнозным балансом электрической энергии, установленным ФАС России. При этом остаток денежных средств остается в распоряжении "котлодержателя" как оплата его услуг по передаче электрической энергии.
В случае неисполнения решения (предписания) ФАС России антимонопольный орган посредством пересмотра предельных уровней цен на розничном рынке может определить экономически обоснованный объем средств, которые должна собрать системообразующая сетевая организация ("котлодержатель") с потребителей. При этом для восстановления нарушенных прав сетевой организации также необходимо определить экономически обоснованный уровень ее доли "котловой" необходимой валовой выручки. Именно для указанных целей вводится механизм распределения ФАС России необходимой валовой выручки. Таким образом, данный механизм необходим для тех случаев, когда решение (предписание) ФАС России принято в отношении территориальной сетевой организации, которая не является системообразующей, в связи с чем для его исполнения недостаточно пересмотреть общую "котловую" выручку, а требуется определить ее долю, приходящуюся на конкретную территориальную сетевую организацию.
Также законопроект предусматривает, что решения органа регулирования об утверждении им цен (тарифов) должны быть приведены в соответствие с решением ФАС России, определяющим распределение необходимой валовой выручки между сетевыми организациями, в течение месяца.
В случае несоответствия решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации об утверждении им цен (тарифов) решению федерального органа исполнительной власти, определяющему распределение необходимой валовой выручки между сетевыми организациями, для взаиморасчетов между сетевыми организациями применяется решение федерального органа исполнительной власти.
Частью 4 статьи 24 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ"Об электроэнергетике" предусмотрена необходимость согласованияс ФАС России решений о назначении на должность руководителей органов регулирования (далее - процедура согласования). При этом указанная правовая норма не содержит последствий ее неисполнения, а также ограничений срока нахождения руководителя органа регулирования в статусе исполняющего обязанности, что приводит к необязательности ее исполнения высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации.
Качество тарифного регулирования и исполнительская дисциплинав регионах, в которых зафиксировано несоблюдение рассматриваемой нормы, находится на низком уровне, о чем свидетельствует значительное количество нарушений законодательства Российской Федерации о государственном регулировании цен (тарифов), в том числе выявляемых ФАС России.
В целях обеспечения исполнения решений (предписаний) ФАС России законопроект вводит ограничение предельного срока нахождения руководителя органа регулирования в статусе исполняющего обязанности - 4 месяца.
Кроме того, в целях унификации законодательства Российской Федерации о государственном регулировании цен (тарифов) законопроект предлагает предусмотреть процедуру согласования руководителей органов регулирования в сферах жилищно-коммунального хозяйства по аналогии со сферой электроэнергетики. Указанное нововведение реализовано в законопроекте посредством дополнения Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ "О естественных монополиях" статьей 51. Необходимость данного нововведения обусловлена тем, что в ряде субъектов Российской Федерации органы регулирования в электроэнергетике отделены от органов регулирования в иных сферах жилищно-коммунального хозяйства.
Законопроект предлагает конкретизировать полномочия Правительства Российской Федерации в части регламентации порядка осуществления государственного контроля (надзора) за реализацией органами регулирования полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сферах электроэнергетики, водоснабжения, теплоснабжения и обращения с ТКО,в том числе в части определения видов и порядка применения мер реагирования, принимаемых органом государственной власти по итогам контрольных мероприятий для устранения нарушений законодательства Российской Федерации.
В законопроекте не содержатся требования, которые связаныс осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлеченияк административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.
Законопроект не оказывает влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.
Положения законопроекта не противоречат положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.