* (первое чтение) О проекте федерального закона № 914321-8 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (в части совершенствования бюджетного законодательства) (первое чтение)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации"

Проектом федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - законопроект) предлагается внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) следующие изменения.
1. Предлагается перенести предельный срок внесения Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального бюджета, установленный пунктом 1 статьи 192 Бюджетного кодекса, с 15 сентября на 1 октября.
Внесение в Бюджетный кодекс вышеуказанного изменения обеспечит учет актуальных макроэкономических показателей в проекте федерального бюджета и его сбалансированность.
2. Предлагается дополнить Бюджетный кодекс новой главой "Информационное обеспечение бюджетного процесса".
В настоящее время общее государственное регулирование информационного обеспечения процессов в различных сферах осуществляется Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". При этом в ключевых сферах регулирования законодательно установлены дополнительные специальные требования к информационному обеспечению процессов, в том числе:
1) Градостроительный кодекс Российской Федерации (глава 7 "Информационное обеспечение градостроительной деятельности");
2) Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 289-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (глава 52 "Информационные системы и информационные технологии, используемые таможенными органами");
3) Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (статья 98 "Информационные системы в системе образования");
4) Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (статья 91 "Информационное обеспечение в сфере здравоохранения").
Вместе с тем в такой ключевой области государственного регулирования как регулирование бюджетных правоотношений в настоящее время отсутствуют специальные нормы, касающиеся информационного обеспечения бюджетного процесса. При этом в указанной сфере функционирует значительное количество отраслевых информационных систем, в том числе информационные системы организаций сектора государственного управления, информационные системы главных администраторов средств бюджетов, информационные системы финансовых органов публично-правовых образований, общероссийские информационные системы Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства.
В этой связи в законопроекте предусмотрена отдельная глава, посвященная вопросам регулирования информационного обеспечения бюджетного процесса.
В части общих требований к информационным системам в сфере бюджетных правоотношений предлагается закрепить следующие основные нормы:
1) требование об обязательной фиксации операций в рамках бюджетных правоотношений в информационных системах организаций и публично-правовых образований;
2) закрепление за Минфином России полномочия по установлению методологических, организационных и технологических принципов работы информационных систем в сфере бюджетных правоотношений;
3) обязательное применение во всех информационных системах в сфере бюджетных правоотношений единых классификаторов, справочников, реестров и т.д.
Законопроектом предлагается зафиксировать необходимость использования государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" и ее основные функции, определить обязательность использования данной информационной системы всеми участниками бюджетного процесса федерального уровня, а также предоставления содержащихся в ней единых классификаторов, справочников, реестров, формуляров и ее отдельных функциональных возможностей в виде сервиса всем заинтересованным пользователям.
Также устанавливается, что операторами государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет", обеспечивающими ее создание, модернизацию и эксплуатацию, являются Министерство финансов Российской Федерации и Федеральное казначейство.
При этом необходимо отметить, что Положение о функциях и полномочиях операторов государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" утверждено приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 июня 2016 г. № 101н.
Перечень подсистем (компонентов, модулей) государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет", оператором которых является Министерство финансов Российской Федерации, и перечень подсистем (компонентов, модулей) государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет", оператором которых является Федеральное казначейство, утверждены приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 декабря 2019 г. № 259н.
В части регламентации информационного взаимодействия информационных систем в сфере управления государственными (муниципальными) финансами законопроектом предлагается определить основные направления такого взаимодействия, в том числе необходимость иных информационных систем представлять юридически значимую электронную информацию.
В целях реализации принципа подотчетности и прозрачности (открытости) законопроектом предусматривается дополнительная регламентация порядка функционирования единого портала бюджетной системы Российской Федерации, а также официального сайта в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о деятельности государственных и муниципальных учреждений.
3. Во исполнение подпункта 5 пункта 1 протокола заседания межведомственной рабочей группы по противодействию незаконным финансовым операциям от 28 сентября 2022 г. № 48 законопроектом предлагается уточнить положения статьи 24213-1 Бюджетного кодекса, предусмотрев распространение проведения Федеральным казначейством казначейского мониторинга при открытии лицевых счетов и осуществлении операций на указанных лицевых счетах на всех участников системы казначейских платежей в целях недопущения финансовых нарушений указанными участниками. В настоящее время казначейский мониторинг осуществляется в отношении участников казначейского сопровождения.
Дополнительно расширен перечень оснований для отказа в открытии (приостановления открытия) лицевых счетов, запрета (отказа) осуществления операций на лицевых счетах, а также определены исключения, в отношении которых не проводится казначейский мониторинг.
Законопроект предлагается ввести в действие для участников системы казначейских платежей:
получающих средства из федерального бюджета, - с 1 сентября 2026 года;
получающих средства из бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации (территориального государственного внебюджетного фонда), лицевые счета которым открываются в Федеральном казначействе, - с 1 июля 2027 года;
получающих средства из бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации (территориального государственного внебюджетного фонда), лицевые счета которым открываются в финансовых органах субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), органах управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, - с 1 июля 2028 года.
4. В соответствии с пунктом 2 перечня поручений Президента Российской Федерации В.В.Путина от 11 июня 2024 г. № Пр-1096 (далее - Перечень поручений) необходимо организовать контроль за внесением в государственные (муниципальные) контракты, договоры (соглашения), контракты (договоры) положений о казначейском сопровождении в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации.
В этой связи предлагается дополнить статью 24223 Бюджетного кодекса положениями, закрепляющими обязанность государственных заказчиков, получателей бюджетных средств, заказчиков по контрактам (договорам) обеспечивать включение условий о казначейском сопровождении, в случае если средства подлежат казначейскому сопровождению в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
5. В соответствии с пунктом 3 Перечня поручений в целях обеспечения правового регулирования вопросов исполнения судебных актов органами, осуществляющими открытие и ведение лицевых счетов участников казначейского сопровождения, в части недопущения образования задолженности перед взыскателями, законопроектом предлагается дополнить статью 2426-1 Бюджетного кодекса положениями, в соответствии с которыми орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов участнику казначейского сопровождения - должнику лицевого счета, вправе самостоятельно формировать распоряжение о совершении казначейского платежа на сумму полного либо частичного исполнения исполнительного документа в случае невозможности вручения должнику уведомления о поступлении исполнительного документа и (или) непредставления должником в срок, указанный в пункте 3 статьи 2426-1 Бюджетного кодекса, распоряжения на сумму полного либо частичного исполнения исполнительного документа.
6. В соответствии с поручением Председателя Правительства Российской Федерации М.В.Мишустина от 23 мая 2024 г. № ММ-П13-15278 необходимо установить административную ответственность для участников казначейского сопровождения за нарушение требования о ведении раздельного учета.
В этой связи предлагается закрепить в статьях 24223 и 24224 Бюджетного кодекса ведение раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности участниками казначейского сопровождения при казначейском сопровождении средств, а также полномочие Федерального казначейства на проведение проверки ведения раздельного учета.
7. Изменения в статьи 18 и 20 Бюджетного кодекса обусловлены необходимостью обеспечения возможности внесения изменений в классификацию доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в связи с принятием в течение финансового года федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации (в том числе изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях), устанавливающих новые либо изменяющих действующие источники доходов соответствующих бюджетов (например, таможенные пошлины устанавливаются постановлениями Правительства Российской Федерации и требуют обособленного учета в силу целевого расходования).
8. Предлагается внести изменение в статью 401 Бюджетного кодекса в части установления возможности возврата излишне уплаченного (взысканного) платежа в бюджет в случае отмены или изменения судебного акта, акта органа или должностного лица, на основании которого был выдан исполнительный документ, отмены или признания недействительным исполнительного документа по истечении трех лет со дня уплаты (взыскания) такого платежа.
При этом предполагается установить ограничение по сроку подачи заявления о возврате - в течение трех лет со дня отмены или изменения судебного акта, акта органа или должностного лица, на основании которого был выдан исполнительный документ, отмены или признания недействительным исполнительного документа.
В соответствии с пунктом 2 статьи 401 Бюджетного кодекса заявление о возврате излишне уплаченного (взысканного) платежа в бюджет может быть подано плательщиком платежей в бюджет или подразделением судебных приставов территориального органа Федеральной службы судебных приставов (центрального аппарата Федеральной службы судебных приставов), на исполнении в котором находилось исполнительное производство о взыскании платежей в бюджет, в течение трех лет со дня уплаты (взыскания) такого платежа, если иное не предусмотрено законодательными актами Российской Федерации.
Указанная норма не позволяет произвести возврат через три года после уплаты (взыскания) платежа без обращения плательщика в суд. При этом согласно сложившейся практике суды зачастую принимают решения в пользу плательщика.
Таким образом, принятие предлагаемого изменения приведет к соблюдению принципа справедливости, а также снизит нагрузку на судебную систему Российской Федерации.
9. Статья 46 Бюджетного кодекса дополняется новым пунктом в целях повышения заинтересованности региональных органов, осуществляющих государственный надзор (как федеральный в рамках переданных полномочий, так и региональный) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, в выявлении административных правонарушений и направлении соответствующих материалов федеральным судьям, повышения качества администрирования и прогнозирования доходов бюджетов от административных штрафов.
10. Законопроектом предусматривается, что государственная пошлина будет поступать в бюджеты субъектов Российской Федерации в зависимости от совершения государственными органами субъектов Российской Федерации юридически значимых действий. Исключения составят только случаи, когда соответствующие юридически значимые действия, за которые взимается государственная пошлина, совершаются в рамках переданных полномочий Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
В настоящее время для того, чтобы государственная пошлина за юридически значимые действия, совершаемые государственными органами субъектов Российской Федерации, поступала в региональные бюджеты, необходимо указывать такие случаи в статье 56 Бюджетного кодекса.
Таким образом, указанные положения законопроекта фактически направлены на совершенствование существующего принципа зачисления государственной пошлины в целях сокращения количества однородных положений Бюджетного кодекса и исключения необходимости внесения в него изменений в случае расширения перечня видов государственной пошлины в будущем.
В этой связи изменения в статью 56 Бюджетного кодекса, предусмотренные законопроектом, не приведут к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
11. В целях исполнения подпункта "н" пункта 3 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 5 декабря 2024 года, утвержденного Президентом Российской Федерации от 28 декабря 2024 г. № Пр-2803, предлагается установить в статье 132 Бюджетного кодекса требование о распределении не позднее августа текущего года объемов межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию национальных проектов.
Федеральным законом от 30.11.2024 № 419-ФЗ "О федеральном бюджете на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов" в 2025 году предусмотрено предоставление 70 субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета (далее - субсидии) на реализацию национальных проектов, что составляет 28% от общего количества целевых межбюджетных трансфертов и 84% от общего количества целевых межбюджетных трансфертов на реализацию национальных проектов.
Доля субвенций и иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета (далее - субвенции, иные МБТ) на реализацию национальных проектов в общем количестве межбюджетных трансфертов на реализацию национальных проектов составляет 7,2% и 8,4% соответственно.
Таким образом, в рамках реализации национальных проектов наибольшее количество межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации приходится на субсидии.
Отмечается, что основной объем субвенций и иных МБТ направляется на реализацию социальной поддержи отдельных категорий граждан и исполнение административных функций, в связи с чем в отношении указанных трансфертов отсутствует необходимость заключения государственных контрактов и утверждения проектной документации.
В этой связи предоставление субвенций и иных МБТ сопряжено с минимальными рисками в части несоблюдения сроков, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации.
Кроме того, к первому чтению проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов" было обеспечено распределение 69% субвенций и 58% иных МБТ (без учета иных МБТ, которые не подлежат обязательному распределению в соответствии со статьей 1321 Бюджетного кодекса). Учитывая, что распределение более половины указанных трансфертов обеспечивается к первому чтению, отсутствует необходимость применения в их отношении правила о распределении не позднее августа текущего года.
Дополнительно отмечается, что в соответствии с указанным поручением Президента Российской Федерации необходимо обеспечить внесение изменений в законодательство, предусматривающих применение правила о распределении не позднее августа текущего года объемов межбюджетных трансфертов, предоставляемых на реализацию национальных проектов.
Вместе с тем предлагаемое регулирование в части установления сроков представления информации относится не только к субсидиям на реализацию национальных проектов, что создает более жесткие условия для главных распорядителей средств федерального бюджета.
12. Одним из мероприятий, направленных на создание условий для централизации закупок, стало принятие Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 263-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", предусматривающего в том числе внесение изменений в статью 217 Бюджетного кодекса, обеспечивающих перераспределение бюджетных ассигнований в ходе централизации закупок посредством внесения изменений в сводную бюджетную роспись по решению руководителя финансового органа без внесения изменений в закон (решение) о бюджете.
Указанная норма в период с 2020 по 2023 гг. обеспечила возможность своевременного перераспределения федеральными органами исполнительной власти бюджетных ассигнований Федеральному казначейству с целью последующего доведения им бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств до федерального казенного учреждения, осуществляющего функции централизатора.
Вместе с тем осуществление в указанный период централизации закупок выявило необходимость перераспределения, в том числе образуемой в результате таких закупок экономии бюджетных средств.
В этой связи законопроектом предусматривается уточнение пункта 3 статьи 217 Бюджетного кодекса.
13. В целях приведения Бюджетного кодекса в соответствие с Налоговым кодексом Российской Федерации перечень доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов, установленный статьей 146 Бюджетного кодекса, дополняется соответствующими видами страховых взносов.
14. В соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и Федеральным законом от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ "О государственной корпорации развития "ВЭБ.РФ" депозитарные услуги предоставляются Минфину России государственной корпорацией развития "ВЭБ.РФ".
На 1 января 2025 года портфель Ценных бумаг Фонда национального благосостояния достиг беспрецедентно большого объема (2,10 трлн. рублей) и имеет тенденцию к дальнейшему росту (до конца 2027 года в соответствии с принятыми решениями прогнозируется его увеличение еще на 0,36 трлн. рублей). Тариф за оказание депозитарных услуг установлен для Минфина России на уровне 0,02 процента годовых от объема портфеля, сумма соответствующей комиссии за 2024 год составила 335,54 млн. рублей, а за 2025 год прогнозируется в сумме 462,40 млн. рублей.
Функции первичного учета Ценных бумаг Фонда национального благосостояния осуществляет обладающая статусом центрального депозитария небанковская кредитная организация акционерное общество "Национальный расчетный депозитарий" (далее - НКО АО НРД), которой ВЭБ.РФ, в свою очередь, уплачивает комиссию. В то же время в соответствии с пунктом 51 статьи 156 Бюджетного кодекса аналогичные депозитарным услугам услуг…