(3 чтение) О проекте федерального закона № 646142-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" и Федеральный закон "О статусе наукограда Российской Федерации" (в части сохранения статуса наукограда при территориальном укрупнении и уточнения основ государственной научно-технической политики в аспекте пространственного развития)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту Федерального закона «О внесении изменений в статьи 11 и 12 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» и статьи 3 и 9 Федерального закона «О статусе наукограда Российской Федерации»

В современных условиях прорывное (форсированное) научно-технологическое Российской Федерации является жизненно важным общегосударственным приоритетом, от реализации которого зависит степень гарантирования государственного суверенитета, устойчивое социально-экономическое развитие страны, благополучие граждан. Постановка и решение задач научно-технологического развития не могут происходить в отрыве от пространственно-территориального измерения, должны учитывать особенности географического размещения и обеспечивать эффективное использование сложившегося научно-технического потенциала, в том числе в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, осуществляться с опорой на согласованное участие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в реализации единой государственной научно-технической политики. Взаимодействие и согласованное функционирование уровней публичной власти, их совместная ответственность в реализации задач научно-технологического развития – императив Конституции Российской Федерации (пункт «е» статьи 71, пункт «е» части 1 статьи 72, пункты «в» и «в.1» части 1 статьи 114).
Утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 2024 года № 145 новая редакция Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации рассматривает необходимость эффективного освоения и использования пространства, в том числе путем преодоления диспропорций в социально-экономическом развитии территории страны, в качестве одного из наиболее значимых для научно-технологического развития больших вызовов (подпункт «з» пункта 15) и в соответствии с этим предусматривает принятие таких мер, как создание и развитие на территории Российской Федерации сети уникальных научных установок (в том числе класса «мегасайенс») и иных объектов научной инфраструктуры во взаимосвязи с обеспечением развития территорий, на которых размещаются соответствующие объекты, и установлением специальных правовых режимов (подпункт «а» пункта 29), поддержка отдельных территорий (субъектов Российской Федерации) с высоким научно-технологическим потенциалом в целях его сохранения, укрепления и эффективного использования, а также в целях трансфера технологий, товаров и услуг, привлечения высококвалифицированных кадров в научно-технологической и производственной сферах в иные субъекты Российской Федерации (подпункт «г» пункта 15). Органы публичной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований включены в организационно-правовой механизм реализации Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации (пункты 5, 6, 7, 41, 42, подпункт «з» пункта 48, пункты 49, 50).
В Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р, к основным направлениям пространственного развития Российской Федерации отнесено обеспечение расширения географии и ускорения экономического роста, научно-технологического и инновационного развития Российской Федерации за счет социально-экономического развития перспективных крупных центров экономического роста Российской Федерации – крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций; при этом развитие в наукоградах научно-производственного комплекса и формирование благоприятной среды, в том числе для привлечения высококвалифицированных кадров, рассматривается в системе мер, направленных на обеспечение сокращения уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации и снижения внутрирегиональных социально-экономических различий (раздел VI «Основные направления пространственного развития Российской Федерации»).
Одним из ключевых исторически сложившихся институтов территориальной организации научно-технологического потенциала страны являются наукограды Российской Федерации, сформированные на базе градообразующих научно-производственных комплексов и ориентированные на реализацию научно-технологических прорывов. Развитие наукоградов обеспечивается на основе компактного проживания населения, вовлеченного в функционирование научно-производственных комплексов наукоградов и их инфраструктуры, а потому предполагает более высокие (передовые) стандарты благоустройства соответствующих территорий и непосредственную вовлеченность научно-производственных сообществ в решение соответствующих вопросов. Научно-технологический потенциал наукоградов нуждается в сохранении и преумножении, должен быть наиболее эффективно востребован и развиваться в условиях реализации актуальных научно-технологических задач текущего и стратегического порядка.
Укрепление и развитие наукоградов на основе тесного сочетания научно-производственных и социально-благоустройственных аспектов предполагает обеспечение условий и возможностей для поиска наиболее оптимальных решений, связанных с их территориальной организацией, в том числе во взаимоотношениях со смежными муниципальными образованиями.
Как свидетельствует практика, в частности, касающаяся развития наукоградов на территории Московской области, где расположено их преобладающее большинство, цели укрепления научно-производственного комплекса, инфраструктуры наукограда могут предполагать возникновение потребности в определенных территориальных трансформациях наукограда, как в виде изменения границ соответствующего муниципального образования, так и посредством более глубокого процесса его интеграции с сопредельными муниципальными образованиями, которые могут обладать статусом наукограда или же не иметь такового (т.е. путем преобразования наукограда в форме его объединения).
Изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, – гарантированная Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 131) возможность для любого муниципального образования, реализация которой должна учитывать, однако, объективные особенности, специфику публично-правовых отношений, складывающихся на соответствующей территории, в частности, связанные с наличием статуса наукограда. Поскольку важнейшими отличительными признаками муниципального образования, которому присвоен статус наукограда, являются наличие высокого научно-технического потенциала и градообразующего научно-производственного комплекса, участвующего в достижении государственных приоритетных направлений развития науки, технологий и техники Российской Федерации, изменение границ территории (преобразование) муниципального образования с таким статусом должно быть обосновано не только с точки зрения социально-экономической целесообразности, а прежде всего с позиции создания лучших условий для сохранения и развития научно-технического потенциала, укрепления и повышения эффективности научно-производственного комплекса наукограда как взаимосвязанной (взаимосогласованной) совокупности соответствующих организаций, ориентированных целями научно-технологического развития Российской Федерации. Любые территориальные изменения в отношении наукограда не должны приводить к ухудшению сложившихся условий осуществления на соответствующей территории научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров, снижению уровня государственной поддержки.
Вместе с тем действующее федеральное законодательство не содержит специальных норм, касающихся изменения границ территории (преобразования) наукограда. Отсутствие прямого законодательного регулирования порядка преобразования наукоградов Российской Федерации создает неопределенность в отношении правовых последствий соответствующих территориальных решений с точки зрения сохранения статуса наукограда.
Как следует из статьи 81 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наукограды являются городскими округами (часть 1), а особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах устанавливаются федеральным законом (часть 2). Таким специальным законом является Федеральный закон «О статусе наукограда Российской Федерации», в соответствии с которым под наукоградом Российской Федерации понимается муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом (абзац второй статьи 1).
Принимая во внимание, что в силу императивной нормы части 3.3 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» каждый из объединившихся городских округов утрачивает статус муниципального образования, а Федеральный закон «О статусе наукограда Российской Федерации» не содержит каких-либо иных специальных оговорок по поводу статуса наукограда в случае объединения городского округа, имеющего такой статус, с другим муниципальным образованием, создаются предпосылки для понимания в правоприменительной практике последствий указанного объединения как влекущего прекращение участвующим в объединении городским округом, имеющим статус наукограда, специального статуса наукограда вслед за утратой общего статуса муниципального образования.
Вместе с тем статья 3 Федерального закона «О статусе наукограда Российской Федерации» содержит исчерпывающий перечень оснований для досрочного прекращения статуса наукограда Российской Федерации и не ставит вопрос о данном статусе, который присваивается Правительством Российской Федерации, в зависимость от решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, к компетенции которых отнесено как установление, изменение границ, а также преобразование муниципальных образований (в соответствии со статьями 11-13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), так и установление и изменение границы наукограда (статья 9 Федерального закона «О статусе наукограда Российской Федерации»). Объективная специфика наукограда Российской Федерации, требующая установления на данной территории особенностей регулирования организации местного самоуправления, определяется не самими по себе какими-либо специфическими условиями территориальной самоорганизации населения (т.е. характеристиками, связанными с организацией жизни и деятельности населения по месту жительства, обустройством среды обитания в качестве основного предназначения местного самоуправления), а особым, общегосударственным значением расположенного на данной территории научно-производственного комплекса, посредством которого должны достигаться стратегические приоритеты в области научно-технологического развития Российской Федерации (абзац третий статьи 1 Федерального закона «О статусе наукограда Российской Федерации»). Это находит свое отражение в самом термине «наукоград Российской Федерации», который подчеркивает сущностную связь, значение данного публично-правового образования, его особенностей с приоритетной реализацией именно общегосударственных интересов.
Существующая неопределенность в законодательном регулировании последствий объединения городского округа, имеющего статус наукограда Российской Федерации, с иным муниципальным образованием, порождает проблемы для устойчивого функционирования и развития расположенного на соответствующей территории научно-производственного и социально-инфраструктурного комплекса, затрудняет процессы решения территориальных задач в соответствии с потребностями научно-технологического развития.
В соответствии с законопроектом предлагается установить в Федеральном законе «О статусе наукограда Российской Федерации» норму, предусматривающую соответствие (обоснованность) любых территориальных решений в отношении наукограда целями создания условий для развития научно-производственного комплекса, инфраструктуры наукограда.
При этом для преодоления указанной правовой неопределенности законопроектом предлагается прямо предусмотреть в Федеральном законе «О статусе наукограда Российской Федерации» автоматическое (т.е. без принятия каких-либо дополнительных, специальных решений) сохранение в порядке правопреемства статуса наукограда за вновь образованным городским округом при объединении муниципального образования, имеющего статус наукограда, с одним или несколькими муниципальными образованиями, в том числе имеющими статус наукограда. Включение в проектируемую норму, в частности, случаев объединения двух или более наукоградов при отсутствии на данный момент фактического существования сопредельных наукоградов, которые могли бы объединиться, объясняется, с одной стороны, целями обеспечения преемственного развития наукоградов, уже осуществивших такое объединение (в порядке предполагаемого придания проектируемым нормам обратной силы), с другой – необходимостью учета различных обстоятельств перспективного развития территорий с высоким научно-техническим потенциалом. Предлагаемое для такой ситуации сохранение за вновь образованным городским округом статуса наукограда на срок, соответствующий наибольшему из оставшихся сроков до истечения соответствующего статуса, который был присвоен участвующим в объединении наукоградам, призвано обеспечить условия для эффективной реализации ранее признанного правового статуса и не допустить ухудшения возможностей научно-технологического развития данной территории.
Законопроект предусматривает приостановление мониторинга мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития вновь образованного муниципального образования, сохранившего статус наукограда в порядке правопреемства, а также показателей деятельности организаций и обособленных подразделений научно-производственного комплекса этого наукограда, на период до окончания года, в котором утверждена стратегия социально-экономического развития такого муниципального образования. Начиная со следующего года мониторинг осуществляется в общем порядке и предполагает возможность наступления общих последствий в виде досрочного прекращения статуса наукограда, если в течение трех последовательных календарных лет выявлено несоответствие показателей научно-производственного комплекса наукограда установленным требованиям, при этом результаты, определенные планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования, имеющего статус наукограда, не достигнуты (пункт 4 статьи 3 Федерального закона «О статусе наукограда Российской Федерации»).
Одновременно законопроектом предлагается уточнить основные принципы государственной научно-технической политики, прямо закрепив в таком (принципиальном) качестве взаимосогласованность целеполагания и реализации государственной научно-технической политики с пространственно-территориальным развитием страны, а также – в порядке конкретизации пунктов 101 и 102 части 1 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» – предусмотреть полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию условий для развития территорий с высоким научно-техническим потенциалом, которые должны реализовываться с учетом как общенациональных приоритетов, так и важнейших социально-экономических задач на уровне региона.
Принятие законопроекта будет способствовать созданию целостного механизма управления научно-технологическим развитием страны, позволит обеспечить надлежащие правовые условия для совершенствования территориальной организации наукоградов Российской Федерации.