* (первое чтение) О проекте федерального закона № 904086-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования системы государственного регулирования в области разработки, утверждения и контроля за выполнением инвестиционных программ организаций в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения) (первое чтение)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – законопроект) разработан в целях совершенствования системы государственного регулирования в области разработки, утверждения и контроля за выполнением инвестиционных программ организаций в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения (далее - ресурсоснабжающие организации). Предметом регулирования законопроекта являются общественные отношения в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.
В настоящее время законодательно не закреплена обязанность ресурсоснабжающих организаций разработать, а уполномоченных исполнительных органов субъектов Российской Федерации утвердить инвестиционные программы при планируемой реализации мероприятий по строительству, реконструкции и модернизации объектов и систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.
Утвержденные инвестиционные программы имеет только 6 процентов организаций в сфере теплоснабжения, 2,5 процента в сфере водоснабжения и 4 процента в сфере водоотведения.
При установлении тарифов учитываются инвестиционные ресурсы, не используемые целевым образом. Так, по данным федеральной государственной информационной системы "Единая информационно-аналитическая система "Федеральный орган регулирования - региональные органы регулирования - субъекты регулирования" ФАС России (далее - ФГИС ЕИАС) 50 процентов амортизации, включаемой в тарифы, не направляется на финансирование инвестиционных программ ресурсоснабжающих организаций.
В то же время износ коммунальной инфраструктуры остается предельно высоким (70 процентов), доля нуждающихся в замене сетей в водоснабжении и водоотведении превышает 40 процентов от общей протяженности сетей, в теплоснабжении – 30 процентов. Также Президентом Российской Федерации по итогам XXV Петербургского международного экономического форума 15 - 18 июня 2022 г. (от 20 июля 2022 г. № Пр-1269, пп. "з" п. 1) поставлена задача по снижению во всех субъектах Российской Федерации доли коммунальной инфраструктуры с высокой степенью износа.
В целях решения данной проблемы законопроектом вводится перечень случаев, когда утверждение инвестиционной программы для ресурсоснабжающих организаций является обязательным.
Данный механизм позволит исключить случаи, когда мероприятия инвестиционного характера финансируются в рамках текущей деятельности и не учитываются в общем объеме инвестиций, а также не позволяют оценить их влияние на изменение технико-экономического состояния коммунальной инфраструктуры.
В связи с этим законопроект существенно расширяет перечень мероприятий, включаемых в инвестиционную программу:
- мероприятия по предотвращению или ликвидации последствий аварийных ситуаций, предотвращению причинения вреда здоровью граждан и нанесения ущерба имуществу физических и юридических лиц, ущерба окружающей среде;
- мероприятия по подключению (технологическому присоединению) объектов капитального строительства к системе теплоснабжения,к централизованным системам водоснабжения и (или) водоотведения за счет платы за подключение (технологическое присоединение), а также по увеличению мощности источника тепловой энергии или тепловой сети;
- мероприятия по строительству новых, реконструкции, техническому перевооружению и модернизации существующих объектов, если такие мероприятия содержатся в концессионном соглашении и (или) регуляторном соглашении, заключенном теплоснабжающей, теплосетевой организацией на срок, больший, чем срок действия схемы теплоснабжения;
- мероприятия по реконструкции, техническому перевооружению и модернизации объектов по результатам технического обследования, выполненного после утверждения схем.
Это позволит повысить технологическую эффективность систем ресурсоснабжения, в том числе за счет цифровизации и автоматизации процессов, которые связаны с функционированием объектов коммунальной инфраструктуры и ответственность за обеспечение которых несет ресурсоснабжающая организация.
Одновременно в целях повышения эффективности имеющихся источников инвестиционных ресурсов предлагается ввести целевое использование амортизационных отчислений, учитываемых при установлении тарифов, посредством определения перечня направлений, на которые они могут расходоваться.
Помимо финансирования инвестиционных программ (основной цели использования амортизации) законопроектом предусматривается возможность направления амортизации на возврат привлеченных внешних инвестиций, на финансирование мероприятий по ликвидации аварий и стихийных бедствий, использование для финансирования инвестиционных программ будущих периодов.
Одним из исходных вопросов, для урегулирования которого разработан законопроект, является введение единых требований и порядка осуществления контроля за выполнением инвестиционных программ в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.
Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон № 416-ФЗ) уже закреплено полномочие исполнительных органов субъектов Российской Федерации по утверждению инвестиционных программ и контролю за выполнением инвестиционных программ, в том числе за достижением в результате реализации мероприятий инвестиционных программ плановых значений показателей надежности, качества, энергетической эффективности. Вместе с тем Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон № 190-ФЗ) полномочие исполнительных органов субъектов Российской Федерации по осуществлению контроля за выполнением инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, закреплено в рамках осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.
Требования к осуществлению государственного контроляза инвестиционными программами, реализуемыми в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, регулируются актами разного уровня:
в водоснабжении и водоотведении - постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 641 "Об инвестиционных и производственных программах организаций, осуществляющих деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения" (далее - постановление № 641);
в теплоснабжении - приказом Минстроя России от 7 ноября 2014 г. № 689/пр "Об утверждении порядка осуществления контроля за выполнением инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике)" (далее - приказ № 689/пр).
Единые предмет и порядок осуществления контроля за выполнением инвестиционных программ в теплоснабжении, водоснабжении и водоотведении отсутствуют. Например, в водоснабжении и водоотведении постановлением № 641 предусмотрено представление ежеквартальных и ежегодных отчетов о выполнении инвестиционной программы, а в теплоснабжении - только годовых отчетов. Также в приказе № 689/пр предусмотрено проведение плановых и внеплановых проверок органом, контролирующим выполнение инвестиционных программ в теплоснабжении, в соответствии с утвержденным графиком, а в водоснабжении и водоотведении - проведение проверок не регламентировано.
Так как действующая система государственного контроля за выполнением инвестиционных программ в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения не подпадает под регулирование Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон № 248-ФЗ) в подзаконных актах (постановлении № 641 и приказе № 689/пр) могут устанавливаться различные требования и порядок осуществления государственного контроля за инвестиционными программами.
Приведение действующей системы государственного контроля за выполнением инвестиционных программ в соответствие с Законом № 248-ФЗ позволит сформировать единообразную, прозрачную систему осуществления контроля за выполнением инвестиционных программ, в том числе:
применять общее регулирование вопросов государственного контроля (надзора), предусмотренное положениями Закона № 248-ФЗ, к организациям, осуществляющим соответствующую деятельность в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения;
расширить инструменты оценки соблюдения требований посредством проведения контрольных (надзорных) мероприятий, предусмотренных Законом № 248-ФЗ, включая проведение инспекционных визитов (физическое посещение объектов, включенных в инвестиционную программу) с составлением актов о результатах контроля.
В этой связи в целях приведения положений о контроле за инвестиционными программами регулируемых организаций к единообразию и соответствию требованиям Закона № 248-ФЗ законопроектом вводятся положения о региональном государственном контроле (надзоре) за выполнением инвестиционных программ регулируемыми организациями в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Таким образом уже осуществляемые исполнительными органами субъектов Российской Федерации контрольные полномочия приводятся в соответствие с Законом № 248-ФЗ, что обеспечивает повышение эффективности контрольной деятельности и снижение административной нагрузки на регулируемые организации.
Также на основании установленного принципа приоритетности Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (далее - Закон № 414-ФЗ), а также в целях приведения в соответствие настоящих к разрабатываемым законопроектом положений в части регионального государственного контроля (надзора) за инвестиционными программами, законопроектом вносятся корреспондирующие изменения в Закон № 414-ФЗ.
Отмечаем, что действующим законодательством уже предусмотрены полномочия субъектов Российской Федерации утверждать и контролировать инвестиционные программы регулируемых организаций. В связи с этим приведение указанных полномочий в соответствие требованиям Закона № 248-ФЗ и Закона № 414-ФЗ не потребует дополнительного финансового обеспечения регулирующих и контрольных органов власти субъектов Российской Федерации.
В связи с необходимостью обеспечения стабильных условий для ресурсоснабжающих организаций, инвестирующих в обновление и развитие коммунальной инфраструктуры, в теплоснабжении вводится, а в водоснабжении и водоотведении дорабатывается механизм регуляторных соглашений, заключаемых между органами власти и организациями на долгосрочный период. Этот инструмент направлен на создание стабильных условий осуществления регулируемых видов деятельности, привлечения инвестиций частных инвестиций, стимулирования операционной эффективности, регулируемых организаций в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Регуляторные соглашения также предоставляют возможность регионам и муниципальным образованиям оказывать меры бюджетной поддержки ресурсоснабжающим организациям путем выплаты субсидий для финансового обеспечения и (или) возмещения расходов и недополученных доходов в связи с осуществлением регулируемых видов деятельности. Необходимо отметить, что, как следует из положений законопроекта, регуляторные соглашения могут предусматривать такие меры, но не вводят обязательных требований по их включению в соглашения в качестве обязательных условий. Соответствующие решения принимаются публичной стороной регуляторных соглашений на добровольной основе с учетом имеющихся возможностей и ресурсов бюджета региона и (или) муниципального образования и не несут рисков возникновения бюджетной несбалансированности и дополнительной нагрузки на бюджетную систему Российской Федерации.
В связи с этим реализация законопроекта не повлечет за собой изменений финансовых обязательств государства и не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.
Положения законопроекта направлены в том числе на цифровизацию процессов тарифного регулирования и регулирования инвестиционной деятельности ресурсоснабжающих организаций в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения посредством предоставления возможности использования ФГИС ЕИАС. В связи с тем, что статус указанной системы определен ведомственными актами, законопроект не вводит обязательных требований по использованию этой системы при разработке, утверждению и контролю инвестиционных программ регулируемых программ в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Законопроектом также не устанавливаются перечни видов информации, предоставляемой в обязательном порядке в связи с ведением информационной системы, предусмотренные статьей 14 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и защите информации", а также условия ее предоставления и порядок доступа к ней.
Реализация положений законопроекта позволит создать условия для привлечения инвестиций в обновление коммунальной инфраструктуры, оптимизировать систему разработки, утверждения и контроля за выполнением инвестиционных программ, а также повысить эффективность инвестиционной деятельности ресурсоснабжающих организаций.
В законопроекте содержатся обязательные требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" и с учетом имеющихся поручений Правительства Российской Федерации о сроках вступления в силу проектов нормативных правовых актов в 2024 году статьей 4 законопроекта устанавливается, что проектируемый законодательный акт вступает в силу с 1 марта 2026 года.
Реализация положений, предусмотренных законопроектом, не повлечет социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, выходящих за рамки государственного регулирования цен (тарифов), а также не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.
Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.
Анализ правоприменительной практики, обусловившей необходимость изменения правового регулирования, позволил сделать вывод, что предлагаемое регулирование в Российской Федерации в части предлагаемых законопроектом изменений вводится впервые.
Аналогичные по содержанию проекты федеральных законов и Федеральные законы на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отсутствуют.