О проекте постановления Государственной Думы "О рабочей группе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по доработке проекта федерального закона № 46571-4 "О развитии сельского хозяйства и агропродовольственного рынка в Российской Федерации" для его рассмотрения Государственной Думой в первом чтении"

Пояснительная записка

к проекту федерального закона «О развитии сельского
хозяйства и агропродовольственного рынка в
Российской Федерации»

Принимаемые в последние годы меры по поддержке агропромышленного комплекса такие как финансовое оздоровление предприятий, субсидирование процентной кредитной ставки, развитие лизинга, осуществление программы социального развития села позволили несколько стабилизировать ситуацию в сельском хозяйстве.

Однако положение остается крайне сложным: низкой остается рентабельность производства, не сокращается задолженность сельскохозяйственных организаций, уровень заработной платы на селе остается самым низким по сравнению со всеми другими отраслями, не снижается импорт продовольствия, медленно растут инвестиции в сельское хозяйство. Селу крайне не хватает всех видов техники, действующий парк полностью выработал нормативные ресурсы. Страна занимает последнее место в мине по использованию минеральных удобрений.
В настоящее время многие проблемы развития аграрного сектора не решаются и не регулируются текущим российским законодательством. В отличие от большинства стран мира в России нет единого комплексного закона, определяющего политику государства в аграрной сфере. Нет разграничений полномочий федерального и регионального уровня в проведении программ регулирования сельского хозяйства и агропродовольственного рынка. В результате происходит разрыв единого рыночного пространства страны. Нет также четкого разграничения полномочий между федеральными ведомствами в регулировании аграрного сектора, ситуация приводит к очень длительному согласованию законодательных предложений, к снижению ответственности за проведение агропродовольственной политики в стране. Правовая неурегулированность проблемы равного доступа к рыночной информации в агропродовольственном секторе становится фактором несправедливой конкуренции на рынке агропродовольственной продукции.
Второй причиной, обусловливающей потребность в формировании нового закона о сельском хозяйстве, является необходимость законодательного определения аграрной политики государства на перспективу на 3-4 года вперед с тем, чтобы производители продовольствия могли реформировать производство, необходимо определить бюджетные ориентиры, которые могли бы учитываться в рамках ежегодного бюджетного процесса и давать сигналы субъектам рынка для функционирования аграрного рынка.
Для решения поставленных проблем предлагается принять Закон «О развитии сельского хозяйства и агропродовольственного рынка в Российской Федерации».
Целью Закона является установление правовых основ осуществления государственной агропродовольственной политики, регулирования агропродовольственных рынков Российской Федерации, определение основных направлений поддержки сельского хозяйства на среднесрочную перспективу.
Действие Законов распространяется на всех субъектов агропродовольственного рынка, к которым относятся сельскохозяйственные товаропроизводители и иные субъекты агропродовольственного рынка, определяемые законом.
Основные новеллы Закона «О развитии сельского хозяйства и агропродовольственного рынка в Российской Федерации».

1. Определение сельскохозяйственного товаропроизводителя.

В Законе впервые дается единое понятие сельскохозяйственного производителя, независимо от организационно-правовой формы, размера, наличия регистрации.

2. Государственные программы регулирования сельского хозяйства и агропродовольственного рынка.

Определено, что федеральная агропродовольственная политика осуществляется через Государственные программы. Под Государственной программой регулирования сельского хозяйства и агропродовольственного рынка в контексте данного Закона понимаются комплексы мероприятий, направленных на решение отдельных социальных и экономических проблем в агропродовольственном секторе, связанных с достижением целей государственной агропродовольственной политики, ограниченных по времени и прекращающих функционировать после достижения установленных в них целей, проводимых органами государственной власти и/или органами местного самоуправления.
Для каждой программы должны быть определены цели, основные меры для достижения цели, объемы и источники финансирования с распределением по годам, требования к участникам программ, механизмы распределения бюджетных средств между участниками, качественные и количественные индикаторы достижения целей. Эти программы являются обоснованием расходов на агропродовольственный сектор в Законе о бюджете.

3. Среднесрочный горизонт планирования агропродовольственной политики.

Закон принимается на период не менее трех лет, что дает субъектам рынков возможность адаптировать свою деятельность к среднесрочной политике федерального правительства.

Кроме того, законодательное утверждение Государственных программ позволяет также предоставить большую оперативную самостоятельность в принятии решений в рамках этих программ уполномоченному органу федеральной исполнительной власти. Многие меры регулирования рынков требуют быстрой реакции регулирующего органа. В действующей правовой системе уполномоченный орган вынужден согласовывать свои действия с другими ведомствами, что приводит к утрате оперативности и снижению эффективности мер. С другой стороны, такая самостоятельность в принятии решения повышает ответственность уполномоченного органа за проведение агропродовольственной политики.
4.Оценка результатов реализации Государственных программ регулирования сельского хозяйства и агропродовольственного рынка.

Законом предусмотрена независимая оценка итогов агропродовольственной политики. На основе такой оценки формируются Государственные программы следующего периода, обосновывается необходимость пролонгации корректировки или отмены каждой конкретной программы, принятие иных программ.

Такая оценка должна осуществляться Независимой комиссией, в состав которой входят представители федеральных органов исполнительной власти, представители субъектов Российской Федерации, независимые эксперты, представители отраслевых ассоциаций производителей и потребителей сельскохозяйственной продукции и продовольствия и других некоммерческих организаций. Число государственных служащих в составе Независимой комиссии должно быть не более тридцати процентов. Такой состав комиссии призван обеспечить ее реальную независимость, учесть позиции всех участников рынков, экспертов.
До настоящего времени оценка эффективности мер поддержки фактически осуществляется ее же разработчиками и исполнителями, что, безусловно, не оптимально.

6. Национальный доклад о результатах агропродовольственной политики и состоянии агропродовольственного рынка.

Министр сельского хозяйства ежегодно в Национальном докладе о результатах агропродовольственной политики и состоянии агропродовольственного сектора публично отчитывается об исполнении всех программ поддержки АПК за прошедший год.
Национальный доклад должен содержать как общие результаты агропродовольственной политики, выражающиеся в основных показателях развития отрасли, так и оценку итогов реализации агропродовольственной политики по отдельным программам, осуществленным в соответствии с Федеральным законом о регулировании сельского хозяйства и агропродовольственного рынка, включая предложения по корректировке агропродовольственной политики.
Национальный доклад рассматривается и утверждается Правительством Российской Федерации, а затем вносится на рассмотрение Федерального Собрания Российской Федерации.

7. Компетенция уполномоченного органа исполнительной власти.

Закон наделяет уполномоченный орган исполнительной власти всей полнотой ответственности за его реализацию, что также требует определенной степени самостоятельности в его реализации. Кроме того, для предотвращения разрыва единых агропродовольственных рынков страны необходимо установить исключительное право федерального уровня в регулировании рынков.

8. Система государственного информационного обеспечения агропродовольственного сектора.

Принципиально иная роль придается Законом информационному обеспечению агропродовольственного сектора. Информационное обслуживание субъектов агропродовольственных рынков должно быть признано одним из первоочередных направлений государственной агропродовольственной политики, нацеленной на обеспечение конкурентной среды. Поэтому необходимо создать законодательные предпосылки для равной доступности информации для всех агентов рынка.

Информационное обслуживание АПК должно стать не актом доброй воли должностных лиц, а их прямой обязанностью.
Закон в этой части должен установить перечень данных, которые государство обязуется собирать и распространять среди субъектов рынка. Устанавливаются также условия равнодоступности и одномоментности поступления этой информации к субъектам рынка. Равнодоступность информации обеспечивается ее размещением на интернет-сайте уполномоченного органа федеральной исполнительной власти и распространением через средства массовой информации без ограничений и безвозмездно.
Закон должен также установить периодичность и порядок предоставления данной информации, а также ответственность должностных лиц за нарушение данных норм и за достоверность предоставляемой информации.

9. Продовольственный Кодекс Российской Федерации.

Россия является одной из немногих стран, не присоединившаяся к Международному Продовольственному кодексу и не имеющая своего национального Продовольственного кодекса. Закон устанавливает необходимость разработки и принятия правительством такого кодекса как комплекса национальных стандартов в агропродовольственной сфере в соответствии с законом о техническом регулировании.

10. Меры государственного регулирования агропродовольственного рынка в условиях угрозы чрезвычайных обстоятельств.

Законом определяется порядок действий Правительства Российской Федерации в условиях чрезвычайных обстоятельств, вызванных природными явлениями (ликвидация последствий чрезвычайных стихийных бедствий), экономическими условиями (компенсация потерь сельского хозяйства в условиях чрезмерного ухудшения паритета цен), а также в условиях угрозы продовольственной безопасности населения.

11. Устойчивое развитие сельских территорий.

Меры по устойчивому развитию сельских территорий являются составной частью агропродовольственной политики и должны быть направлены на диверсификацию сельской экономики, расширение сферы занятости и рост доходов сельского населения, развитие социальной и инженерной инфраструктуры, охрану ландшафтов и природной среды.

Финансирование этих мер должно осуществляться не только за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, направляемых на сельское хозяйство, но и за счет средств, выделяемых в бюджете на развитие других отраслей экономики (образование, здравоохранение, культуры, транспорта и др.).
12. Закон определяет комплекс Государственных программ регулирования сельского хозяйства и агропродовольственного рынка на период 2005-2007 годов.

Закон содержит набор конкретных Государственных программ, финансирование которых осуществляется из федерального бюджета на среднесрочный период. Программы должны включать в себя конкретные меры поддержки, требования к участникам, механизмы получения бюджетных средств, ограничения, общую сумму расходов на программу по годам из федерального бюджета, порядок софинансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Государственные программы подразделяются на три группы: общая финансовая поддержка сельского хозяйства; регулирование рынков основных сельскохозяйственных продуктов и продовольствия; государственная поддержка устойчивого развития сельских территорий. При разработке отдельных программ будет учтен опыт агропродовольственной политики последнего десятилетия, удачно работающие программы будут предложены и на период 2005-2007 годов. Часть этих программ будет скорректирована, будут предложены и новые программы с учетом предложений участников рынка и экспертов.
В частности предполагается ввести в состав программ регулирования сельского хозяйства и агропродовольственного рынка на 2005-2007 годы следующее:

-поддержка кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей;

-поддержка кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей с низким уровнем финансовой устойчивости;

- поддержка страхования урожая сельскохозяйственных культур;

- поддержка племенного животноводства и рыбоводства;

-
поддержка элитного семеноводства;

- поддержка развития садоводства и виноградарства, хмелеводства и чаеводства;

- поддержка технического перевооружения сельского хозяйства;

- поддержка в приобретении горюче-смазочных материалов;

- поддержка мер по улучшению земель;

- поддержка химизации сельского хозяйства;

- поддержка начинающих фермеров;

- поддержка учебно-опытных хозяйств;

- поддержка сельских кредитных кооперативов;

- поддержка формирования системы информационного обеспечения агропродовольственного сектора;

- регулирование рынков зерна, сахара и мяса;

- поддержка устойчивого развития сельских территорий (жилищного строительства, сети общеобразовательных учреждений, здравоохранения, физкультуры и спорта, газификации, электрических сетей, водоснабжения, телекоммуникационных сетей, сельских консультационных служб).

13. Место законов в системе действующего законодательства.

Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства и агропродовольственного рынка в Российской Федерации», а также иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления составляют законодательство о сельскохозяйственном развитии и агропродовольственной политике.

Финансовые, имущественные, земельные, экологические, иные правовые отношения, возникающие в связи с реализацией государственной агропродовольственной политики и функционированием агропродовольственного рынка, и не урегулированные разрабатываемыми Федеральными законами регулируются, соответственно, нормативными актами финансового, гражданского, земельного, экологического и иных отраслей законодательства Российской Федерации.
Подобные законы существуют в большинстве стран мира. При написании настоящего законопроекта разработчики опирались на аналогичные нормативные акты в США, Европейском Сообществе, Германии, Латвии, Венгрии и Чехии, а также на сложившееся российское нормативно-правовые акты в этой сфере.

14. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации Закона.

Принятие настоящего Федерального закона позволит создать нормативно-правовую базу для повышения эффективности государственного регулирования сельского хозяйства, сокращения неэффективных расходов бюджетов всех уровней, привлечения инвестиционных ресурсов в агропродовольственный сектор, роста доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей за счет повышения эффективности сельскохозяйственного производства и развития сельской инфраструктуры.

Развитие аграрного сектора позволит успешно реализовать поставленную Президентом страны задачу по удвоению в ближайшие годы объема внутреннего валового продукта.
В подготовке проекта федерального закона принимали активное участие наряду с депутатами Государственной Думы, специалистами Министерства сельского хозяйства РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства финансов РФ, ученые, руководители научных центров:

Хлыстун В.Н.
руководитель группы, Генеральный директор Центра международных инвестиций в АПК, доктор экономических наук, профессор, академик Россельхозакадемии

Галиновская Е.А.ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук

Ксенофонтов М.Ю.заместитель директора Института народнохозяйственного прогнозирования Российской академии наук, доктор экономических наук

Петриков А.В.директор Всероссийского института аграрных проблем и информатики имени А.А.Никонова РАСХН, доктор экономических наук, академик Россельхозакадемии

Серков А.Ф.заместитель директора Всероссийского НИИ экономики сельского хозяйства, доктор экономических наук, профессор, академик Россельхозакадемии

Серова Е.В.руководитель Аналитического центра агропродовольственной экономики, доктор экономических наук, профессор

Узун В.Я.руководитель отдела Всероссийского института аграрных проблем и информатики имени А.А.Никонова РАСХН, доктор экономических наук, профессор

Ушачев И.Г.Вице-президент Россельхозакадемии, доктор Всероссийского НИИ экономики сельского хозяйства, доктор экономических наук, профессор, академик Россельхозакадемии

Черняков Б.А.руководитель сектора Института США и Канады Российской академии наук, доктор экономических наук, профессор

Шик О.В.руководитель проекта Аналитического центра агропродовольственной экономики