(первое чтение) О проекте федерального закона № 1006061-8 "О внесении изменений в статьи 69 и 79 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (в части решения вопроса кадрового дефицита в системе российского здравоохранения) (первое чтение)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту федерального закона "О внесении изменений в статьи 69 и 79 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации"

Проект федерального закона "О внесении изменений в статьи 69 и 79 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (далее - законопроект) направлен на решение вопроса кадрового дефицита в системе российского здравоохранения.
Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения, возникающие при организации медицинского образования и фармацевтического образования по основным профессиональным образовательным программам, допуска к осуществлению медицинской и фармацевтической деятельности.
Актуальной задачей для системы здравоохранения является обеспечение ее квалифицированными специалистами и совершенствование системы их подготовки. Указанные вопросы обозначены как приоритетные руководством страны.
Являясь одним из важнейших секторов здравоохранение требует качественного планирования подготовки квалифицированных кадров и балансировки рынка труда в соответствии с прогнозом кадровой потребности, формируемом на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды.
В настоящее время функционируют 154 образовательные организации высшего образования и научные организации, осуществляющие образовательную деятельность по программам ординатуры за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, 16 организаций - за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Для усиления мер по решению вопроса кадрового дефицита и устранения кадрового дисбаланса необходимо установление объемов подготовки в разрезе всех организаций, осуществляющих образовательную деятельность, специальностей подготовки по программам ординатуры в четкой зависимости от потребности отрасли. Законопроектом предлагается наделить Минздрав России новым полномочием по выдаче заключения о максимальном значении контрольных цифр приема, устанавливаемых для организации, осуществляющей образовательную деятельность по программам медицинского образования, фармацевтического образования.
Закрепление специалистов в системе здравоохранения также является одной из важнейших задач.
Ежегодно порядка 35 процентов выпускников, завершивших обучение по основным профессиональным образовательным программам высшего медицинского образования, и 40 процентов выпускников, завершивших обучение по основным профессиональным образовательным программам среднего профессионального медицинского образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, впоследствии не осуществляют трудовую деятельность в медицинских организациях, входящих в государственную или муниципальную системы здравоохранения, не участвуя таким образом в реализации прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи.
В связи с этим законопроектом предлагается, в отношении лиц, освоивших основные профессиональные образовательные программы медицинского образования, фармацевтического образования и впервые прошедших первичную аккредитацию, первичную специализированную аккредитацию по соответствующей специальности, в течении не менее трех лет осуществлять наставничество в сфере здравоохранения, положение о котором устанавливается Минздравом России. В данный срок медицинскую деятельность можно осуществлять либо в организации, указанной в договоре о целевом обучении (если такой договор был заключен), либо в организациях, участвующих в реализации программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи.
Для медицинского работника крайне важно сразу после "студенческой" скамьи получить практический опыт работы, соответствующий государственным стандартам качества.
В государственном здравоохранении по всем ключевым направлениям реализована система наставничества, в отрасли работают высококвалифицированные специалисты, которые обеспечат молодому специалисту необходимую поддержку в первые три года самостоятельной профессиональной деятельности, помогут ему закрепить и совершенствовать полученные практические умения. По окончании наставничества указанные лица подлежат периодической аккредитации специалиста. В соответствии с законопроектом выпускник сам выбирает как регион пребывания, так и место работы. Изменения, предусмотренные законопроектом, не ограничивают выпускника в выборе конкретной медицинской организации. Указанные изменения предлагается закрепить в статье 69 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".
Данное предложение направлено на реализацию гарантированного Конституцией Российской Федерации права на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам России обеспечивается в соответствии с Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, в реализации которой участвуют медицинские организации как государственной и муниципальной систем здравоохранения, так и частной системы.
Кроме того, с учетом задач, обозначенных в послании Президента Российской Федерации к Федеральному собранию и Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 г. № 309 о необходимости в 2025 году отработать новую модель оплаты труда бюджетников в рамках пилотных проектов в субъектах Российской Федерации, а в 2026 году принять окончательное решение для всей страны, а также пункта 13 перечня поручений Президента Российской Федерации от 30 марта 2024 г. № Пр-616 Минздравом России совместно с Минтрудом России проводится работа по подготовке и проведению пилотного проекта по внедрению новых систем оплаты труда (далее - НСОТ) медицинских работников. В настоящее время Минздравом России совместно с Минтрудом России прорабатываются модельные параметры и подходы к формированию НСОТ: применение единой расчетной величины для установления должностных окладов, формирование для дифференциации окладов групп должностей, определение коэффициентов сложности труда и коэффициентов экономической дифференциации, единых перечней компенсационных и стимулирующих выплат, в том числе надбавка за наставничество, и условия их применения.
Также важно отметить, что сложившийся кадровый дефицит (29 тыс. врачей и 63 тыс. средних медицинских работников по данным 2023 года) не позволяет в полной мере восполнить кадровую потребность системы здравоохранения без повышения эффективности целевого обучения. В настоящий момент на уровне субъектов Российской Федерации и медицинских организаций затруднено планирование ликвидации кадровой потребности ввиду возможной смены заказчика целевого обучения по программам специалитета на иного заказчика целевого обучения при поступлении для дальнейшего обучения по программам ординатуры.
При этом в случае неисполнения гражданином, принятым на целевое обучение по образовательной программе высшего медицинского образования или высшего фармацевтического образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, обязательства по осуществлению трудовой деятельности в течение установленного срока, размер штрафа, равный сумме расходов федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета не покрывает расходы на подготовку необходимого медицинского работника или фармацевтического работника в последующем периоде.
В качестве мер, способствующих закреплению специалистов в отрасли, обеспечивающих добросовестное выполнение выпускниками условий договора о целевом обучении, направлены также положения законопроекта, предусматривающие:
- право гражданина на освобождение от исполнения по договору о целевом обучении при заключении следующего договора о целевом обучении с тем же заказчиком целевого обучения и исполнение обязательств по следующему договору о целевом обучении. В случае неисполнения обязательств по следующему договору о целевом обучении гражданин и заказчик несут ответственность за неисполнение следующего договора о целевом обучении и всех предшествующих договоров о целевом обучении;
- обучение по программам медицинского образования, фармацевтического образования осуществляется только по договору о целевом обучении. Кроме этого, граждане, принятые на места в рамках контрольных цифр приема, за исключением мест "целевой" квоты, включая восстановившихся и перешедших с платного обучения на места, финансируемые за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, граждане, с которыми заказчик целевого договора отказался заключить договор о целевом обучении либо расторг его в одностороннем порядке, обязаны также заключить договор о целевом обучении в течение года. Учитывая, что квота приема на целевое обучение выделяется в рамках контрольных цифр приема, данное предложение не распространяется на лиц, обучающихся за счет средств физических и юридических лиц;
- в случае неисполнения гражданином, принятым на целевое обучение по образовательной программе высшего или среднего медицинского образования или высшего или среднего фармацевтического образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, обязательства по осуществлению трудовой деятельности в течение установленного срока либо расторжения таким гражданином договора о целевом обучении в одностороннем порядке наряду с ответственностью, предусмотренной частями 15 и 16 статьи 56 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ, выплату гражданином компенсации в размере расходов федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, осуществленных на обучение гражданина (далее - компенсация за обучение), а также штрафа в двукратном размере компенсации за обучение, которые зачисляются в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.
При этом, в целях сохранения равного подхода к определению обязательств сторон (гражданина и заказчика) законопроектом предлагаются аналогичные обязательства для заказчика в части выплаты двукратного размера компенсации за обучение.
Такой размер компенсации за обучение и штрафа определены в связи со следующим. Текущая модель штрафов не привязана к индексируемым финансовым индикаторам (например, МРОТ) и не зависит от уровня инфляции. В настоящее время отмечается негативная практика, когда абитуриенты, поступая на 1-й курс, оформляют заявку на целевое обучение, заведомо зная, что не будут исполнять обязательства по трудоустройству, планируя вернуть денежные средства в объеме, затраченном в течении шести лет на их обучение без процентов. Таким образом, текущий, однократный размер штрафа фактически является не штрафной санкцией, а беспроцентным образовательным кредитом, рассрочкой.
Законопроект содержит обязательные требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), аккредитации. В связи с этим в соответствии с положениями части 1 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" законопроектом предусмотрен особый порядок вступления федерального закона в силу - с 1 марта 2026 г.
Наступление негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, не прогнозируется.
Реализация положений законопроекта не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.
Информации о наличии на рассмотрении в палатах Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов, аналогичных по своему содержанию законопроекту не имеется.
Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, положениям иных международных договоров Российской Федерации в сфере медицины и охраны здоровья.